주요국제문제분석 1 발간등록번호 11-1260101-000077-03 2011. 11. 15 No. 2011-32 오바마정부의대북정책과 6 자회담재개가능성 교 수김현욱 1. 문제제기 2011년한반도상황이바빠지고있음. - 올해 1월미 중정상회담에서양국은북한의비핵화와관련하여중요한합의사안을이끌어냈음. 즉한반도에서의대화를강조하였으며, 한반도비핵화를위해 9.19 공동성명의완전한이행에대해강조하였음. 또한북한의우라늄농축프로그램 (UEP) 에대한우려를표명하며 6자회담의조기재개를강조하였음. - 이후한반도에서대화국면은급물살을타고있는상황임. 3단계대화안에의거하여남북한간의대화가이행되고있으며, 이어서미 북간대화가두차례나열렸음. 추후 3차남북한비핵화회담과미 북대화가열릴것으로전망되고있음. 중요한것은미국의대북정책이변화의조짐을보이고있다는것인데, 오바마행정부는임기초북한과의대화를강조하였으나북한의인공위성발사, 2차핵실험, 미사일발사등을이유로북한과의대화에는임하지않는전략적인내로일관하였음. 그러나 2011년이러한미국의대북정책에변화가일기시작했으며, 현재 6자회담의재개가능성이높아지고있는현실임. 1. 문제제기 < 목차 > 2. 오바마행정부의대북정책 3. 미 북간쟁점및향후전망 4. 고려사항 이문건은집필자의견해를바탕으로 열린외교 의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로서외교통상부의공식입장과는무관한것입니다.
2 외교안보연구원 임기초오바마대통령은대북정책에있어대화중심의외교를강조하는입장 - 그럼에도불구하고미 북간에는 6자회담재개까지가기위해풀어야할쟁점들이존재하고있으며, 6자회담이재개되더라도많은문제점들을안고있음. 본글은이와같은상황과맞물려관련된주요사안들을고찰해보려는목적을가지고있음. 따라서오바마행정부의대북정책이어떻게진행되어왔는가를살펴본이후, 현재진행되고있는미 북간의쟁점을고찰해보고, 마지막으로추후 6자회담재개와관련된전망을고려해보고자함. 2. 오바마행정부의대북정책 가. 대화중시정책 임기초오바마대통령은대북정책에있어서대화중심의외교를강조하는입장이었음. - 미국은북한핵에대한 완전하고검증가능하며돌이킬수없는폐기 (CVID: complete, verifiable, irreversible dismantlement) 를지속적으로강조하였으며, 이에대한방안으로강인하고직접적인외교 (tough and direct diplomacy) 를강조하였음. - 또한미국은북핵문제를처리하기위해국제사회의협조가필요하고, 군사적수단이제외될수는없지만지속적 직접적 적극적인외교 (sustained, direct and aggressive diplomacy) 를우선적으로실시할것을표방하였음. - 아시아방문을앞두고이루어진 2009년 2월 13일아시아소사이어티 (Asia Society) 연설에서도클린턴국무장관은 북한이완전하고검증가능한방법으로핵무기계획을제거할진정한준비가되어있다면오바마행정부는양국관계를정상화하고기존의정전협정을평화협정으로대체하며북한주민들이필요로하는에너지와경제적인필요사항을지원할용의가있다 라고발언하며미 북간직접대화의의지를피력하였음. - 또한클린턴국무장관이아시아순방시북한미사일문제를 6자회담의의제로포함시키겠다고밝혔듯이, 북한핵문제의
주요국제문제분석 3 포괄적접근 (comprehensive approach) 을추진하여핵, 미사일, 인권, 납치자등다양한문제들을모두 6자회담의의제로다룰것을제안하였음. 나. 선의의무시 (benign neglect) 정책 이와같은분위기속에서북한은 2009년 1월외무성대변인담화를통해미국의대북적대시정책포기와핵위협청산을북한의핵무기포기조건으로제시하였음. - 이와같은공세적태도에대해미국으로부터아무런대응이없자 4월 5일북한은광명성 2호발사를단행하였음. 이에대해유엔안보리는동행위가안보리결의 1718호위반임을내용으로하는의장성명을발표하였고, 이어제재대상리스트에합의하였음. 북한은 6자회담불참, 기존합의파기, 영변핵발전소불능화취소및원상복구방침을발표하였으며, 그해 5월 25일제2차핵실험을단행하였음. 이후 6월 13일북한은핵을포기할수없다는입장을발표하며공세적정책을이어갔음. 이에따라미국내부에서는대북정책기조에대한논의가일었으며, 결국북한이핵을포기할것같지않다는데다수의의견이수렴되었고, 북한의페이스에말려들지말고적극적개입정책의추진대신에, 북한이진정한태도를보이거나중국이북한에영향력을행사할때까지기다려야한다는선의의무시 (benign neglect) 전략이대북정책으로시작되었음. 다. 전략적인내 (strategic patience) 정책 오바마정부의 선의의무시 정책은 전략적인내 정책으로승계되었음. 전략적인내는기본적으로대북제재를강화하는동시에대화의문을열어놓는투트랙 (two-track) 정책에기반한대북정책임. - 전략적인내는 2009년 12월 8일보즈워스 (Stephen Bosworth) 미대북정책특별대표가평양을방문한이후언급되었으며, 북한이장거리미사일발사, 제2차핵실험, 천안함사건등의도발을일으키는상황에서미국은북한이핵폐기에대한진정 오바마정부의전략적인내는기본적으로대북제재를강화하는동시에대화의문을열어놓는투트랙 (two-track) 에기반한정책
4 외교안보연구원 천안함사건및연평도도발과 2010 년 11 월북한의우라늄농축프로그램공개이후미국내부에서는전략적인내정책의수정에대한논의가대두 성을보일때까지전략적으로대화에나서지않고 인내 하겠다는것이었음. 즉, 미국은 6자회담과정을통해북한이핵폐기에대해진정성을가지고있는가에대해의구심을갖게되었으며, 이상태가지속될경우대화대신경제제재와군사적억지를통해북한의행동을변화시켜나가겠다는것임. 전략적인내 란북한이먼저대화에대한진정성과긍정적이고건설적인행동을보이지않는다면, 미국은북한과대화하지않겠다는것으로서, 이러한미국의정책은확산방지구상 (PSI: Proliferation Security Initiative) 을비롯한대북제재와함께추진되고있음. 전략적인내정책의가장큰목적은북한의도발에대해보상하지않고대북교섭에있어서주도권을잡겠다는데있으며, 장기적으로북한정권을약화시키고미국의교섭지위를강화시킬수있다는가정에의거하고있음. - 그러나전략적인내는두가지정책적약점을가지고있는데, 첫번째는지속적인인내정책추진이북한과의대화및교섭을중단시켜한반도비핵화달성을점점힘들게한다는점이며, 두번째는북한에대한대화단절로인해북한의도발수위가점점더높아지게되어미국이용인할수없는단계의불안정을야기할수있다는것임. - 천안함사건및연평도도발과 2010년 11월북한의우라늄농축프로그램공개이후미국내부에서는전략적인내정책의수정에대한논의가대두되었으며, 결국미 중정상회담이후현재까지미국의대북정책은기존과는차별화된양상을보이고있음. 즉, 전략적인내정책의큰기조에는변함이없으나, 미국국내정치적상황과북한도발방지를위해상황을전략적으로관리하기위해대화를추진하기시작하였음. 라. 대화로의복귀 2011년들어서미국의대북정책이변하기시작했는데, 이는올해 1월미 중정상회담에서잘드러나고있음. - 양국정상회담에서미국은한반도의평화와안정유지의중요성을강조하였으며, 이를위해남북한간관계개선의중요성을강조하였음.
주요국제문제분석 5 - 미국은동북아지역의평화와안정을위해한반도비핵화의중요성을언급하였으며, 이를위해 9.19 공동성명의완전한이행의 필요성을강조하였음. 또한북한의우라늄농축프로그램 (UEP) 에대한우려를표명하였고 6자회담의조기개최필요성을언급하였음. - 이후미국의대북정책은현재까지대화중시방향으로전개되고있으며, 북한문제관리를위한회담추진에적극적인입장임. 3월 1일미국상원외교위원회청문회에서보즈워스대표는 오바마행정부대북정책의목표는정권교체가아니라북한정권의행동변화 라고언급하였음. - 그럼에도불구하고미국은투트랙전략을지속적으로보이고있는데, 대북식량지원재개가능성의유화책을쓰는반면, 북한으로부터신규수입전면금지등기존대북제재를담은대통령올해 1월행정명령에서명하고, 불법무기거래에연루된혐의로북한동방은행을대북제재대상기관으로지정하는등기존의강경책을미 중정상회담이후동시에추진하고있음. 양국은한반도문제와관련한대화의순서를 1) 남북대화, 3. 미 북간쟁점및향후전망 2) 미 북대화, 3) 6자회담순으로가. 2011 년한반도상황합의 올해 1월미 중정상회담이후양국은한반도문제와관련한대화의순서를 1) 남북대화, 2) 미 북대화, 3) 6자회담순으로합의하였으며, 이계획에의거하여 2월 8일남북한군사실무회담이개최되었음. - 군사실무회담은남북한간천안함사건과연평도도발에대한이견차를극복하지못하고결렬되었는데, 한국은천안함및연평도사건의우선논의를, 북한은북한급변사태에대비한한 미군사전략및훈련등을포함한군사행동중지의일괄논의를주장하였음. - 이러한남북한간소강국면을극복하기위해미 중양국은외교적노력을계속하였는데, 이는 4월 7일김계관부상과 캠벨 (Kurt Campbell) 차관보의베이징방문을통한미 중 북
6 외교안보연구원 10 월 24 일제네바에서제 2 차미 북고위급회담이개최되었으며, 6 자회담선행조치 (WMD 모라토리엄, IAEA 사찰단복귀, UEP 개발중단 ) 와대북식량문제가제기 3자간회담, 북 중 6자회담수석대표회동, 위성락외교통상부한반도평화교섭본부장의방미에이어 4월 16일클린턴국무장관의방한으로이어졌음. - 새로이제시된접근법은 1) 남북 6자회담수석대표회담 ( 남북비핵화회담 ), 2) 미 북대화, 3) 6자회담순서인데, 이는 6자회담과천안함, 연평도문제의분리대응을의미함. 이후 7월 22일발리에서제1차남북비핵화회담이개최되었고, 한반도비핵화및 9.19 공동성명이행의의지를확인하는자리가되었으며, 이어관련국들간움직임이활발해졌음. -7월 28일뉴욕에서열린제1차미 북대화에서미국은미사일시험발사모라토리엄, 추가핵실험금지, 우라늄농축프로그램 (UEP) 개발중단, 국제원자력기구 (IAEA) 사찰단복귀, 군사도발중단등다섯가지선행조치를북측에요구했으며, 이에대해북한은유엔제재해제, 인도적식량지원, 지속적인미 북접촉, 평화협정논의개시, 미 북관계정상화논의시작등다섯가지선행조치를제시하였음. 그러나회담이후재미교포이산가족상봉, 미군유해발굴협상등이진전되어협상을계속이어가려는긍정적인분위기가모색되었음. -9월 21일제2차남북비핵화회담이베이징에서열렸으며, UEP 문제, 그랜드바겐, 천안함및연평도, 미사용연료봉, 남북관계등의사안이다뤄졌음. 한국은 UEP 문제가유엔안보리결의안 1874호및 9.19 공동성명위반임을지적했으나, 북측은평화적핵활동이라는기존입장을고수하였음. -10월 24일제네바에서제2차미 북고위급회담이개최되었으며, 6자회담선행조치 (WMD 모라토리엄, IAEA 사찰단복귀, UEP 개발중단 ) 와대북식량문제가다뤄졌음. 나. 6자회담재개관련미 북간주요쟁점 (1) 우라늄농축프로그램 (UEP) 문제 현재미국은 6자회담재개를위한선행조치로 IAEA 사찰단복귀, 우라늄농축프로그램 (UEP) 개발중단, 핵실험및미사일발사모라토리엄을제시하고있음.
주요국제문제분석 7 - 북한은 2010년 12월리차드슨 (Bill Richardson) 뉴멕시코주지사의평양방문시 IAEA 사찰단복귀수용의사를밝힌바있으며, 올해 8월북 러정상회담에서북한은 WMD 모라토리엄가능성을밝힌바있음. 결국현재남아있는미 북간쟁점은 UEP 문제임. 북한은 2002년제임스켈리 (James Kelly) 국무부동아태차관보방북시 UEP 개발을시인했으며, 2010년 11월해커 (Hecker) 박사에게원자력의평화적이용이라는주장하에우라늄핵시설을공개했음. -UEP 문제는미국에게중대한사안인데, 현재북한 UEP 문제가 6자회담에서제대로다뤄지고있지못하기때문임. 또한우라늄농축시설은플루토늄생산을위한원자로와달리은닉이가능하고, 핵농축기술을터득하면고농축및농축핵무기제조과정에장애요인이생기지않으며, 제조의용이성과작은부피로 인해해외이전이용이하여핵테러에사용될가능성이높음. 1) - 현재미국은유엔안보리차원에서북한우라늄핵개발을 불법적인핵활동으로규정하였으며, UEP 개발중단을 6 자회담 재개의선행조치로명시하고있음. 이에반해북한은우라늄농축과경수로건설이전력생산을위한평화적목적을위해추진되고있다는주장임. - 미국은 2008년영변냉각탑폭파이후북한의원자로복구가감지되고있지않은상황에서전략적인내정책을추진할수있었음. 즉북한이특별히플루토늄핵프로그램을복구한다는의혹이존재하지않았으며, UEP 역시개발을완료했다는 증거가없었기때문임. 그러나 2011년 1월미 중정상회담에서미국은대화를중시하기시작했고 6자회담재개에대한의지를피력했는데, 이의가장큰이유는 2010년 11월북한의 UEP 개발이실제로목격되었기때문임. 2011 년 1 월미 중정상회담에서미국은대화를중시하기시작했고 6 자회담재개에대한의지를피력했는데, 이의가장큰이유는 2010 년 11 월북한의 UEP 개발이실제로목격되었기때문 1) 전봉근, 북핵협상 20년의평가와교훈, 한국과국제정치, 27, 1, 2011, p.202.
8 외교안보연구원 (2) 핵개발프로그램의검증문제 10.3 합의에따라북한핵신고및검증에대한미 북간의입장 10.3 합의에따라북한핵신고및검증에대한미 북간의입장차이가정리되지않아 6 자회담이종결되었으며, 6 자회담이재개되면이문제가다시중요한사안으로등장하게될것으로예상 차이가정리되지않아 6자회담이종결되었으며, 6자회담이재개되면이문제가다시중요한사안으로등장하게될것임. - 10.3 합의에서북한은모든핵프로그램의완전하고올바른신고 (a complete and correct declaration of all its nuclear programs) 에대해합의하였으나, 핵탄두숫자, 핵폭발장치, 핵무기제조시설등에대한신고가미흡했으며, 미국은이에대해검증을요구하였음. 이에대해북한은신고와검증의연계에반발하였으며, 검증체계수립을위해서는새로운보상체계가필요하다는주장을하였음. 2) - 당시신고된핵프로그램에는우라늄농축프로그램 (UEP) 이빠져있었으며, 기존핵프로그램의검증과함께새로이개발중인 UEP의신고및검증문제도중요한쟁점으로등장할것으로보임. (3) 평화협정체결문제 북한은자국의핵보유가미국의적대시정책때문이며, 미국과의신뢰형성에절대적으로필요한평화협정이체결되어야한반도의비핵화가가능하다는주장을펴고있음. - 북한은 6자회담복귀명분으로유엔안보리의대북제재해제와평화협정우선논의를제시한바있음. 2010년 1월북한은외무성성명을통해 평화협정이체결되면조 미적대관계를해소하고조선반도비핵화를빠른속도로적극추동하게될것 이라고주장하였음. - 이해반해미국은북한이 6자회담에먼저복귀하고비핵화과정에어느정도진전이있어야정전협정을평화체제로전환하는논의를하겠다는입장임. -9.19 공동성명 4항에는 6자는동북아시아의항구적인평화와안정을위해공동노력할것을공약하였다. 직접관련당사국 2) 박인휘, 오바마행정부의등장과 2009년북핵문제및북미관계전망, 국방정책연구, 24, 4, 2008, p.60.
주요국제문제분석 9 들은적절한별도의포럼에서한반도의항구적평화체제에관한협상을가질것이다 라고명시하였음. 그러나어느시점에평화체제논의를시작하고협정을체결해야하는지명시되어있지않음. - 올해 2차미 북대화가끝난후 10월 27일조선신보는 6자회담재개를통한비핵화실현, 조 미관계개선을위한신뢰구축문제에서정세급변을예고하고있다 라고보도하여북한이신뢰구축차원에서평화협정체결과관계정상화등일괄타결협상을제의했을가능성을암시하였음. 다. 향후전망 북한은 2012년을강성대국의원년으로선포하였으며, 이는경제적지원과함께핵억제력및선군정치를필요로하고있음. 최근리비아카다피정권이핵을포기하고서방과의관계개선을모색하였으나, 결국독재정권의종말로마무리된것을보면북한이핵을포기할것으로기대하기는힘든상황임. - 그럼에도불구하고현재북한은경제원조에절박한상태이므로, 북한은 6자회담재개회담에서미국의최대관심사안인우라늄농축프로그램 (UEP) 개발중지문제를사용해서식량지원, 제재해제등경제적실리를챙기려고할것임. 미국은현재북한이핵을포기하지않을것이라는 회의론 에입각하여대북정책을추진하고있음. 2010년까지미국의대북정책은 6자회담에회의적인입장에의거한전략적인내였으며, 북한과의대화를거부하는입장이었음. - 그러나미 중정상회담에서합의된것처럼대선을앞둔오바마행정부는북한의추가핵실험및군사도발방지와핵확산방지에정책의초점을두고북한과의대화를추진할것으로보이며, 북한의 UEP 개발이목격됨에따라 6자회담재개추진이탄력을받을것으로보임. - 추후미 북양국은 3차미 북대화에서 UEP 개발중단 ( 폐기나불능화가아닌 ) 과식량지원및경수로건설을맞바꾸는식으로타협을만들어 6자회담재개로갈가능성이존재함. 추후미 북은양국은 3 차미 북대화에서 UEP 개발중단 ( 폐기나불능화가아닌 ) 과식량지원및경수로건설을맞바꾸는식으로타협을만들어 6 자회담재개로갈가능성이존재
10 외교안보연구원 6 자회담재개시에도 2012 년에는성과를기대하기는어려우며, 추후에 6 자회담이재개되더라도 새판짜기 가시작될것으로전망 그러나 6자회담이재개되더라도 2012년에는큰성과를기대하기는어려울것으로보이며추후 6자회담이재개되더라도 새판짜기 가시작될것으로전망됨. - 미국은현재 UEP 개발중단을가장중요한선행조치로내걸고있는데, 그이유는 UEP가개발과은닉및이전이손쉽다는점이외에도 6자회담신고및검증대상에들어있는핵프로그램이아니라는점임. UEP 개발중단이 6자회담재개선행조치로수용되고불능화과정이시작되지못한상태에서 6자회담이재개될경우, 미국은 6자회담협상시 UEP를불능화대상에포함시키는문제로인해북한과힘겨루기를시작해야할가능성이있음. - 즉, 9.19 공동성명에서규정한 포기해야할모든핵프로그램 에 UEP를포함시키는문제부터미 북양국간갈등이시작될것으로전망됨. 더나아가 UEP 개발이후북한의핵능력에변화가생긴현재시점에서 6자회담핵협상국면은 9.19 합의자체를무용지물로만들고새로운판짜기에진입하게될가능성이존재함. 따라서 6자회담재개이후협상은매우복잡하고어려운상황으로전개될것으로전망됨. - 그럼에도불구하고김계관부상은 10월 27일 ( 우라늄농축을 ) 그만두려면거기에따른조치가뒤따라야할것 이라고언급하여 UEP 중단문제가미국과협상가능한사안이라는암시를하였음. 4. 고려사항 가. 한미공조와남북대화의지속적확대필요 역사적으로북한핵협상의경우미 북대화와 6자회담이중요시되고한국의입지가좁아져통미봉남과남북대화축소의예가많았음. - 우리정부는최근한반도상황과관련하여한국의입지가좁아지지않도록한미공조를강화할필요가있으며, 이와함께남북
주요국제문제분석 11 비핵화회담을지속적으로확대및제도화하여한국의입지를확대할필요가있음. 또한, 남북비핵화회담이중간단계를넘어서서 6자회담과연계될수있는방안을마련하는것이바람직함. -1월미 중정상회담에서도한반도의평화와안정을위해대화가필요하고남북한간대화가이를선행해야한다고합의한바있으나, 한국정부는올해초까지만해도천안함및연평도문제로인해남북대화의진전을가져오지못하였음. - 2012년은한반도주변강국들의권력교체기로인해정책적공백상태와급변하는정세가존재할것으로보이는바, 한국은이시기를이용하여정책적으로주도권을잡을수있는기회로삼아야할것임. 더군다나통일담론이계속해서나오고있는상황에서북한을압박하는것은남북한관계에중국의개입을촉진할수있는가능성이있으므로, 한미공조가중심이되어남북한관계증진을추진하는정책적전환이필요한시점임. 나. 북핵문제와분리된남북관계추진필요 올해초남북대화는천안함, 연평도문제로인해순탄치않은상황이었으며이를방지하기위해남북비핵화회담을개최하여천안함, 연평도문제와 6자회담간의분리대응을시작하였음. 즉, 군사문제와비핵화문제의분리대응임. - 이는현재까지대화의고리를이어미 북대화까지진전을이루게 하였으나, 문제는앞으로임. 즉, 향후 6자회담이재개되더라도현재미국과북한의상황과입장을고려한다면회담전개가그리낙관적으로보이지않으며, 이러한상황에서다시한 미 일대북 중 러의대립구도가형성될가능성이있음. - 남북한관계의진전을고려한다면북핵문제와남북한관계간의분리대응을추진하여 6자회담의공전과관계없이전개될수있는남북관계의구도를미리형성하는것이바람직함. 즉, 군사대화와비핵화대화이외에별도의대화창구를분리하여남북한간지속적인대화가이루어질수있는노력을기울여야함. 이런차원에서최근국제기구를통한대북원조방침은매우고무적이라할수있음. 남북비핵화회담이중간단계를넘어서서 6 자회담과연계될수있는방안을마련하는것이바람직할것으로전망
12 외교안보연구원 다. 한국의주도적인 6자회담재개가필요 6자회담이재개될시점은 2012년중으로예상해볼수있음. - 이시기는다수강대국들의권력교체기이며새로운정책의구상보다는지속과안정속에서북한문제를다루려는분위기일것임. 또한 6자회담은많은난관속에서재개될것이며, 이경우미 북간갈등속에서회담이또다시공전과장기화를경험하게될가능성이큼. - 이러한상황에서한국은 6자회담을주도할수있는외교적노력을기울일필요가있음. 예를들어기존에제안되었던그랜드바겐구상을보다구체적으로개선하고 6자회담에실제적용가능한구체적인로드맵으로마련하여기존의패키지딜 (package deal) 과차별화될수있는정책적구상으로완성하는것도고려해볼수있음. 2011. 11. 7 토론 : 편집 : 객원교수 서울시립대교수 선임연구원 한동호황지환김민성