2013.9.16 제251호 국민행복연금위원회의 기초연금 도입방안 검토 세계경제 탈동조화와 우리 경제에 대한 시사점 글로벌 이슈 일본, 아베노믹 실패 가능성과 시사점 금융시장 주요지표 이슈와 는 연구자 개인의 의견이며, 보험연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다. 서울시 영등구 여의도동 35-4 8층 보험연구원 (문의 : 김세환 부장 / 02-3775-9051)
KiRi Weekly 2013.9.16 국민행복연금위원회의 기초연금 도입방안 검토 오승연 연구위원, 김유미 연구원 요약 박근혜 정부의 대선공약 중 하나인 기초연금안을 구체화하기 위해 출범한 국민행복연금위원회(위원장 김상 균, 이하 위원회)는 기초연금안을 확정하지 못한 채 활동을 마무리함. 소득하위 70~80% 노인에게만 기초 연금을 지급하는 데는 대체로 의견 일치를 보인 반면, 기초연금 지급액과 지급기준에 대한 견해차를 줄이 지 못함. 새로 도입될 기초연금은 단기적으로는 현 세대 노인빈곤문제를 완화시키고 장기적으로는 국민연 금과 함께 적정 노후소득을 보장하는 역할을 수행해야 할 것임. 후 세대의 재정 부담이 지는 문제에 관해 서는 향후 지급대상의 조정을 고려해 볼 수 있음. 가. 기초연금의 도입 배경 기초노령연금은 현 세대 노인빈곤문제를 해결하기 위해 도입되었으나 급여수준이 낮아 공적연금의 사 각지대를 해소하기에 역부족임. 65세 이상 노인 인구 중 국민연금 수급대상은 27.7%이며 1인당 월 평균 수급액도 25만 원 정도 로 최저생계비 53만 원의 절반에 못 미치는 수준임. 1) 현행 기초노령연금제도는 소득 하위 70% 노인에게 국민연금 A값 2) 의 5%에 상당하는 96,800원 (2013년)을 지급하고 있음. 전체 노인에게 월 20만 원을 지급한다는 현 정부의 대선공약은 2028년 계획된 기초노령연금액 인상 을 앞당겨 실시하는 것으로 볼 수 있음. 1) 국민연금공단(2012), 국민연금통계연보. 2011년 수치임. 2) 국민연금 A값이란 국민연금 가입자 전체 평균소득월액의 3년치 평균액으로서 모든 수급자에게 동일하게 적용되므로 균등 부분 혹은 소득재분배 부분이라 부르기도 함. 1
기초노령연금법 에 따르면 기초노령연금액은 점차로 인상되어 2028년 국민연금 A값의 10% (현 재 기준으로 20만 원)에 도달하게 되어 있음. 3) 나. 위원회의 기초연금안 위원회가 건의한 기초연금안의 내용과 그에 따른 재정소요액은 <표 1>과 같음. 80% 정액지급안은 소득 하위 80% 노인에게 정액 20만 원을 지급하는 방안으로 취약한 공적 노후 소득 보장을 강화시키는 데 적합하나 장기적인 재정 부담이 가장 큼. 소득인정액안 4) 은 소득 수준에 따라 차등지급하는 방안으로 소득 하위 30%는 월 20만 원, 30~50%는 월 15만 원, 50~70%는 월 10만 원을 지급받게 되는데 중간 소득 계층 노인의 경우 소득 증가 효과가 미미함. - 소득 수준을 세 구간으로 나눔으로 인해 소득인정액 계산이 복잡함. 최저생계비안은 최저생계비 150% 미만 노인에게 20만 원을 정액지급하는 방안으로 단기에는 소 득 하위 70%가 수급대상이나 2060년이 되면 수급자 규모가 36%로 감소할 전망임. 5) - 장기적으로는 수급자 규모가 대폭 감소해 기초연금의 보편적 복지 제도로서의 기능을 상실하게 될 수 있음. 6) 국민연금연계안은 소득 하위 70% 노인에 대해서 국민연금 미가입자에게는 20만 원을 주는 반면 국민연금 가입자에게는 국민연금의 균등부분 급여액이 20만 원에서 모자라는 차액만큼을 지급하 는 것임. - 국민연금 가입 기간이 길수록 균등부분 7) 액수가 지고 기초연금액은 감소하기 때문에 국민연 금 장기가입자가 차별을 받게 되며 저소득층의 기여회피 유인이 지게 됨. - 젊은 세대의 경우 국민연금 가입기간이 길어져 기초연금 혜택을 받지 못하는 20년 이상 장기 가입자가 늘어나므로 세대 간 형평성 문제가 발생함. 3) 기초노령연금법 부칙 제 4조의 2(연금액의 단계적 인상에 관한 경과 조치) 참조. 4) 소득인정액=월소득평가액+재산의 월소득환산액. 월소득평가액은 소득 합에서 상시근로소득(43만 원)을, 재산은 기본재산 액 (대도시 기준 약 1억 원)을 공제한 값임. 5) 윤석명 신화연 이용하 김미곤 최미선(2010), 기초노령연금 선정기준 연구, 보건복지부, 한국보건사회연구원. 최저 생계비 150% 미만 수급자 수 추계에 따른 값임. 6) 보편적 복지란 사회구성원 모두에게 적용되거나 경제적 기준(소득과 자산)과 관계없는 기준(예를 들면 연령)에 근거하여 구 성원 일부에 국한되어 제공되는 복지이며, 선별적 복지 제도는 경제적 기준에 따라 일부에게만 적용되는 제도임. 기초연금 이 65세 이상 노인 전부는 아니어도 대부분을 대상으로 지급될 경우 보편복지의 성격을 갖는 것으로 볼 수 있음. 7) 국민연금 급여는 균등부분과 소득비례부분으로 구성되는데 균등부분 급여액은 개인 소득과 무관하게 가입 기간에 따라 값 이 짐. 2
- 국민연금연계안도 최저생계비안과 마찬가지로 장기에는 수급대상자가 노인 인구의 70%보다 줄 어들게 됨. <표 1> 기초연금안과 재정 소요액 기초연금안 지급대상 지급액 특징 현행 기초노령연금 하위 70% 2013년 A값 5%에서 점차 증가 2028년 A값 10% 80% 정액지급안 하위 80% 소득인정액안 하위 70% 최저생계비안 국민연금 연계안 최저생계비 150% 미만 하위 70% 20만 원 정액지급 소득인정액에 반비례 최대 20만 원 차등지급 20만 원 정액지급 국민연금 가입기간 반비례 최대 20만 원 차등지급 재정소요액(단위: 조) 2014~ 2017년 합 소득역전 현상 방지를 위해 일부 차등지급 1) 36.0 대선 공약에 가까우나 장기 재정 부담이 가장 큼 48.7 소득조사가 어려움 34.2 수급대상자가 점차 감소 장기 재정 부담이 적음 재정 부담은 적지만 국민연금 장기가입자에게 불리함 42.3 36.1 2060년 (GDP비중) 271.6 (3%) 310.0 (3.42%) 212.7 (2.34%) 140.9 (1.55%) 92.7 (1.02%) 주: 1) 소득역전현상은 소득이나 재산이 많은 상위 수급자의 기초노령연금액을 합한 전체 소득이 기초노령연금을 수급 받지 않은 바로 위 소득계층보다 많아지는 것을 가리키며, 이를 방지하기 위해 상위 수급대상자의 연금을 감액 지급함. 상위 소수를 제 외한 수급자의 98%가 최대 연금액을 수급하고 있음. 자료: 보건복지부 보도자료(2013. 7. 17), 윤석명 외(2012) 8). 최저생계비안은 윤석명 외(2010)의 최저생계비 150% 미만 수급자수 전망을 이용하여 2014~2017년에는 20만 원, 2060년은 국민연금 A값의 10%를 받는 시나리오로 저자가 계산함. 다. 시사점 현재 정부는 재정 부담을 고려해서 소득에 따라 차등지급하는 소득인정액안을 적극적으로 검토하고 있 는데, 차등지급안(소득인정액안과 국민연금연계안)은 현 세대 노인빈곤 완화라는 기초연금의 도입취지 에 적합하지 못해 보임. 현 노인세대의 상대빈곤율 9) 이 45.1%에 이르러 중간 소득 계층 노인까지 빈곤층에 속함. - 차등지급안에 따르면 중간 소득 계층의 수급액이 20만 원에 못 미치게 되어 실질적인 빈곤 완 화 효과가 제한적임. 2028년 시행될 기초노령연금액 인상을 내년으로 앞당긴 것은 그만큼 현 노인세대의 빈곤문제가 8) 윤석명 이용하 신화연 이힘찬 양혜진(2012), 지속가능한 공적연금 보고서, 기획재정부. 9) OECD 기준 노인빈곤율은 가처분 중위소득 50% 미만 노인이 전체 노인인구에서 차지하는 비중임. 3
심각하기 때문이므로 노인빈곤 완화를 우선적으로 고려하는 것이 당초 기초연금 도입 취지에 적합 하다고 볼 수 있음. 차등지급안에 따르면 기초연금의 소득대체율 10) 이 낮아지게 되고 이는 공적 노후소득보장을 약화시키 는 결과를 초래하게 됨. 2007년 연금개혁 당시 2028년까지 국민연금 소득대체율을 60%에서 40%로 낮추되 기초노령연금 을 10%로 높여 총 소득대체율 50%를 보장한다는 사회적 합의를 도출했었음. 11) 그러나 국민연금의 소득대체율 40%는 가입기간이 40년일 경우이며 2075년 국민연금 평균가입기 간이 23.5년임을 감안할 때 실질적인 국민연금의 소득대체율은 25%가 채 안됨. 12) 차등지급할 경우 기초연금의 소득대체율이 10%에서 7% 수준으로 낮아지게 되어 공적연금(국민연 금과 기초연금)의 실질적인 소득대체율은 당초 목표한 50%에서 30%대로 떨어지게 됨. 기초연금안은 단기적으로는 현 세대 노인 빈곤 문제를 완화시키고 장기적으로는 국민연금과 함께 적정 노후소득을 보장하는 역할을 수행해야 할 것임. 애초 공약대로 전체 노인은 아니지만 현행 기초노령연금의 수급자인 소득 하위 70%를 대상으로 정액 20만 원을 지급하는 것이 현 세대 빈곤완화와 적정 노후소득보장이라는 목적에 적합해 보임. 노인인구 비중이 현재 11%에서 2060년이면 40%로 증가함에 따라 최소한의 노후소득을 보장하기 위해 재정 부담이 지는 것은 불가피하며 정부 지출의 우선순위를 고령화 시대에 맞게 재조정해 야 할 것임. 그럼에도 불구하고 향후 재정 지출 감소가 필요할 경우에는 차등지급을 통해 재정 지출을 줄이는 것 보다는 지급대상을 조정하여 중하위 소득계층의 노후소득보장을 강화하는 것이 타당할 것임. 10) 소득대체율이란 연금액이 개인의 생애 평균소득의 몇 %가 되느냐는 개념임. 국민연금 급여액 계산식을 이용한 소득대체 율 계산 방법은 별첨 참조. 11) 김연명(2013. 4. 17), 이용하 박사 발표에 대한 토론문, 한국연금학회 2013 공동정책세미나. 12) 국민연금운영개선위원회(2008), 국민연금 운영개선방향. 4
(별첨) 국민연금 급여산식을 이용한 소득대체율 계산법 국민연금액 계산식은 α(a+b)(1+0.05n)/12 이며, 여기서 α는 정책변수 (2028년 이후 값이 1.2), A는 연금개시 직전 전체 국민연금 가입자의 3년 평균 월 소득액, B는 가입자 본인의 국민 연금 가입기간 중 평균 월 소득액, n은 20년을 초과하여 가입한 연도임(예, 25년 가입이면 n=5). 국민연금 가입기간 중 본인의 소득수준이 전체 월 평균액과 같은(A=B) 중간소득 가입자가 40년 동안 보험료를 냈다고 가정하고 위의 계산식을 통해 급여액을 계산해보면 소득대체율이 A값의 40%라는 계산이 나옴. - 1.2(A+A)(1+0.05*20)/12 = 1.2*2A*2/12 = 0.4A 5