18 이달의 초점 일 가정 양립 정책 추진 현황과 개선 방향 Performance and Challenges of the Family-Work Balance Policy 박종서 한국보건사회연구원 연구위원 일 가정 양립 정책은 노동 정책과 성평등 정책뿐만 아니라 출산 지원 정책에서도 중요한 역할을 해 왔다. 그동안 일 가정 양립 제도가 많이 발전했지만 부분적으로 한계도 지적되고 있다. 정책의 주요 성과를 진단한 결과, 제도의 사각지대와 여성의 경력단절 문제가 구조화되어 일 가정 양립 제도의 활용도가 떨어지고 있음을 알 수 있다. 향후 정책 개선을 위해서는 노동시장의 분절적 구조를 개선하려는 조치가 병행되어야 한다. 일 가정 양립 제도 자체만의 부분적 수정을 통해서는 고용 효과나 출산율 제고 효과를 기대하기 어려울 것으로 판단 된다. 앞으로 일 가정 양립 제도를 활성화하기 위해서는 비정규직의 정규직 전환 등과 같은 노동시장 구조 개혁 조치와 급여 수준 인상을 통한 경제적 동인 강화 조치 등이 중요할 것으로 판단된다. 1. 들어가며 단절을 방지하여 경제활동을 촉진하고 자녀 양 육기의 가족생활을 보장하는 데 정책의 초점을 일 가정 양립(work and family balance) 지 두고 있다. 대표적인 정책으로 출산전후휴가제 원 정책은 남녀 근로자가 경제활동에 참가하는 도, 육아휴직제도, 근로시간 유연화 관련 제도 과정에서 발생할 수 있는 직장생활과 가정생활 를 들 수 있으며, 돌봄 정책을 포괄하기도 한다. 의 충돌을 완화하고자 도입된 정책이다. 근로자 정책의 목표는 일차적으로 여성의 경력단절 의 임신, 출산, 자녀 양육기의 모성보호와 경력 을 방지하여 고용을 촉진하는 것이지만 성별 구 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 19 별없이모든근로자의일 가정양립환경을보장하는것이궁극적인목표일것이다. 특히한국의노동시장에서여성이혼인, 임신과출산, 자녀양육같은생애사적사건을계기로노동시장을이탈하는문제를고려하면이정책의중요성은아무리강조해도지나치지않을것이다. 다른한편한국의출산율수준이급격히하락하면서 2006년처음으로시행된저출산 고령사회기본계획에일 가정양립정책이포함됨으로써이정책은출산율제고라는또하나의정책적목표를갖게되었다. 한국에서일 가족양립정책은 2000년대초반양성평등, 2000년대중반저출산현상에대한관심이증가하면서본격적으로발전단계에접어든다. 특히출산전후휴가와육아휴직제도를중심으로하는모성보호제도의발전이두드러진다. 이제도가본격적으로발전하기시작한것은 2000년대초반이지만제도의기본틀은 1953년근로기준법과 1987년남녀고용평등법에반영되어있었다. 출산전후휴가는 1953년근로기준법에유급제로도입되었고, 2001년에휴가기간이 60일에서 90일로늘어나면서연장된 30일분에대해고용보험급여가신설되었다. 육아휴직제도는 1987년남녀고용평등법에무급제로도입되었고, 역시 2001년에정액 20만원의고용보험급여가신설되었다. 2000년대초반고용보험급여가도입되면서출산전후휴가와육아휴직제도는점차이용자가증가하였다. 출산전후휴가제도의이용자가 2002년 2만 2000명에서 2015년 9만 5000명 으로증가하였고, 육아휴직제도이용자는 2002 년 3000명수준에서 2015년 8만 2000명수준으로증가하였다. 2006년부터본격적으로시행된저출산 고령사회기본계획에서도출산전후휴가와육아휴직제도같은일 가정양립제도가주목받으면서 2000년대후반에는제도가정착되었다고평가할수있다. 출산전후휴가와육아휴직뿐만아니라육아기근로시간단축청구권, 유연근무제도등도같은취지에서도입되었다. 그러나근로시간단축청구권이나유연근무제도는아직도입초기로, 제도가활성화되지않고있다. 이글은저출산대응정책으로서일 가족양립의추진현황을진단하고정책개선방향을제안하기위한것이다. 특히저출산대응정책의주요내용을담고있는저출산 고령사회기본계획내에서일 가족양립정책이어떻게추진되었는지고찰한다. 또정책추진성과를진단하고정책개선방향을제안하고자한다. 일 가정양립정책이저출산대응정책으로서중요한의미를가지고있기때문에앞으로저출산대응정책의개선방향에서일 가정양립정책이어떤방향으로보완되어야하는지제안하고자한다. 2. 저출산대응정책추진과정의일 가정양립제도변화저출산 고령사회기본계획은급격한출산율하락과이에따른인구구조의고령화에대비하기
20 이달의초점 위한정부의 5개년종합대책이다. 여기에는인구변동에대비하기위한정부의분야별정책이종합적으로포함되어있다. 특히여성근로자와그배우자가함께일과가정생활을양립할수있도록지원하는일 가정양립정책이중요한영역을형성하고있다. 일 가정양립정책이저출산대응정책으로중요하게포함된이유는일 가정양립환경이곧출산결정에영향을미칠수있기때문이다. 일 가정양립환경이조성되지않는다면여성의경우경제활동과출산중하나를선택할수밖에없고, 결국출산을위해일을그만두거나일을위해출산을중단또는연기할수밖에없다. 반면일 가정양립환경이조성되면출산시기와자녀양육기에도일을그만두지않아도되고, 남녀근로자의직장생활과가정생활의질적만족도가높아져자연스럽게출산율도회복될수있기때문이다. 출산율이역대최저로떨어졌던 2005년경정부는본격적으로저출산및고령화추세에대응하기위한종합대책을마련하였다. 그성과가 5 개년종합계획인제1차저출산 고령사회기본계획 (2006~2010) 이었고 2006년부터본격적으로시행되었다. 2008년정부가바뀌면서제1차기본계획은한차례보완되었고, 1) 2011년에제2 차기본계획이수립, 추진되었다. 2014년정부가바뀌고 2년후인 2016년에제3차기본계획이수립, 추진되었다. 제1차기본계획에서일 가정양립정책은새로운단계로발전했다고평가할수있다. 기존에도입되었던출산전후휴가와육아휴직제도의실효성을확보하기위한다양한조치가추진되었기때문이다. 출산전후휴가의경우기존에는 90일중 30일분만고용보험에서급여를부담하였지만, 제1차기본계획이시행된 2006년에는중소기업에한해 90일분전체급여를고용보험에서지원하기시작하였다. 135만원상한을두었지만통상임금의 100% 를고용보험에서지원하면서중소기업의부담을크게완화한것으로평가할수있다. 또한 2006년에유사산휴가제도도입및급여에대한고용보험지원이시작되었다. 배우자출산휴가도무급이긴하지만 2008년에 3일동안사용할수있도록제도화되었다. 제2차기본계획이추진되면서출산전후휴가는 2012년분할사용이허용되어사용편의가높아졌다. 배우자출산휴가는기존에도입되었던 3일이유급화되었고무급으로추가 2일까지확대되었다. 제3차기본계획에서는출산전후휴가제도관련변화는없었다. 다만당초 3차기본계획에는포함되지않았지만 2017년에출산전후휴가급여의상한액이 135만원에서 150만원으로상향조정되는변화가있었다. 그이전까지는 2001년급여신설당시설정한상한액 135만원이지속되어 16년동안변화가없었다. 육아휴직제도는제1차기본계획시기에몇가지의미있는변화가있었다. 2006년에육아 1) 2008 년에 제 1 차저출산 고령사회기본계획 ( 보완판 ) 으로발표되었다. 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 21 표 1. 저출산 고령사회기본계획내일 가정양립지원정책의변화 구분제 1 차 (2006~2010) 제 1 차 ( 보완판, 2008~2010) 제 2 차 (2011~2015) 제 3 차 (2016~2020, 2016. 8. 보완대책 ) 중소기업 90 일분급여고용보험에서지급 (2006) 휴가분할사용허용 (2012) * 휴가급여상한액인상 (2017) 출산전후휴가관련 유사산휴가도입및고용보험에서급여지원 (2006) 배우자출산휴가무급 3 일도입 (2008) 배우자출산휴가유급 3 일, 무급 2 일 (2012) 급여정률제 ( 통상임금 40%) 전환 (2011) 육아휴직관련 대상아동연령만 1 만 3 세 (2006) 급여 40 만 50 만원인상 (2007) * 대상아동연령만 3 세 6 세미만 (2010) 급여의일부 (15%) 복귀후지급 (2011) * 급여복귀후지급비율 15 25%(2015) * 대상아동연령만 6 세 만 8 세 (2014) * 아빠의달도입 (2014) 자동육아휴직제 (2016~17) 아빠의달 1 3 개월확대 (2016) [ 보완 ] 아빠의달둘째아상한액인상 (2017) 육아기근로시간단축제도입 (2008) 육아기근로시간단축청구권검토 (2009) 육아기근로시간단축청구권도입 (2012) 근로시간단축사용기간확대및분할사용횟수확대 (2016) 근속기간인정 (2016) 비정규직여성근로자계속고용장려금신설 (2006) 비정규직육아휴직지원금인상 (2017) 근로시간유연화모델개발 공공부문유연근무제도입 근로유연화 단시간일자리모델개발 공무원시간제근무활성화 단시간일자리지원 ( 단시간근로자임금의 50% 1 년지원 ) 전환형시간선택제활성화 (2016) 주 : 1) * 는기본계획에포함되지않았으나변화된제도를표시함. 2) [ 보완 ] 은 2016 년 8 월 25 일보건복지부가발표한 출산율회복을위한보완대책 을의미함.
22 이달의초점 휴직의대상아동연령을만 1세에서만 3세까지확대하였고, 2007년에육아휴직급여를월 40 만원에서 50만원으로인상하였다. 2008년에는육아휴직제도를보완할수있는육아기근로시간단축제도를도입하였다. 그러나근로자가근로시간단축을신청할경우사업주가이를허용할수있도록재량권을두어실효성에한계를나타냈다. 한편비정규직근로자의육아휴직이용을활성화하기위해비정규직여성근로자의계속고용을위한기업장려금제도를 2006년에도입하여 6개월간월 40만원을지원하고정규직채용시월 20만원을추가로지원하기시작하였다. 2008년발표한제1차기본계획보완판에서변화된내용은육아기근로시간단축청구권법제화를 2009년까지검토한다는내용뿐이다. 2008년에사업주의재량권을허용하며도입한제도적한계를보완하기위한것이었지만실제로청구권을법제화하는데까지나아가지는못했다. 1차기본계획보완판에포함되지않았지만 2010년에육아휴직대상아동연령을만 3 세에서만 6세까지확대하는변화가있었다. 제2차기본계획에서는육아휴직제도에중요한변화가있었다. 그동안지속되던육아휴직급여정액제가 2011년에정률제로전환된것이다. 기존육아휴직급여는근로자의임금과무관하게정액으로월 50만원이지급되었다. 그런데 2011년에통상임금의 40% 로지급기준을바꿨으며, 하한액 50만원과상한액 100만원의제한을두었다. 급여기준을변경함으로써 상대적으로고소득층의제도이용을촉진하고자한것이다. 다른한편육아휴직급여의 15% 를직장복귀후지급하는제도를신설하였는데, 육아휴직복귀인센티브 라명명하였다. 이는직장복귀를촉진하여여성의노동시장이탈을방지하기위해서였지만당초지급될급여중일부를복귀후에지급하는것으로실질적 인센티브 라고하기는어우며, 그효과가아직확인되지않았다. 다른한편 2014년에근로자의선택권을보장하는차원에서육아휴직제도를대체할수있는육아기근로시간단축청구권이법제화되었다. 근로시간단축제도는이미 2008 년에도입되었지만당시는사업주의재량권을인정했던한계가있었다. 이런한계를개선하고자청구권을법제화하여근로자의권리를강화한것으로평가할수있다. 2차기본계획시기동안기본계획에는포함되지않았지만몇가지제도의변화가있었다. 2015년에급여의일부를복귀후에지급하는비율이 15% 에서 25% 로증가하였다. 그리고 2014년에육아휴직대상아동연령을만 6세에서만 8세로확대적용하였다. 또한 2014년에 아빠의달 이라는제도를도입하여남성의육아휴직참여를촉진하려는조치를취하였다. 아빠의달제도는동일자녀에대해부모가순차적으로육아휴직을사용할경우둘째사용자의육아휴직급여를상향지급하는것이다. 즉, 동일자녀에대해육아휴직둘째사용자에게첫 1 개월동안당초통상임금의 40% 였던급여비율을 100% 로하고상한액을 100만원에서 150만 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 23 원으로상향지급하는것이다. 남성의육아휴직사용률이저조한당시현실을개선하고자단 1 개월이라도육아휴직을사용할수있도록경제적유인을강화한조치로평가할수있다. 3차기본계획에서육아휴직제도는출산전후휴가와의연계를강화하는조치가있었다. 2016년에자동육아휴직제확산을위해출산휴가신청서에육아휴직의사가없는경우를제외하고는육아휴직사용이자동신청되도록한출산휴가 육아휴직통합서식을개발하여보급하였다. 그리고남성육아휴직활성화를위하여아빠의달적용기간을 1개월에서 3개월로확대하였다. 2016년에육아기근로시간단축제도를신청한경우그기간을근속기간으로인상하는조치와함께사용기간을 1년에서 2년으로확대하고분할사용횟수도 2회에서 3회로확대하였다. 2017년에는비정규직육아휴직지원금을 20만원에서 30만원으로인상하기도하였다. 3차기본계획에는포함되지않았지만이후추가보완대책발표를통해아빠의달에서둘째자녀의경우육아휴직급여상한을 150만원에서 200만원으로인상하였다. 2) 저출산 고령사회기본계획에는일 가정양립영역에서근로조건유연화관련정책이포함되어있다. 제1차기본계획에는근로시간유연화모델과단시간일자리모델을개발하는내용이포함되어있다. 이는자녀돌봄등을위해근로조건을유연화하여일 가정양립을지원하기 위한것으로볼수있다. 2차기본계획에서는좀더구체적인근로조건유연화정책이추진되었다. 우선공공부문에유연근무제도를도입하였다. 공무원의시간제근무를활성화하는노력도지속하였다. 단시간일자리를지원하기위해기업대상컨설팅을지원하고, 단시간근로자를신규고용하면 1년동안단시간근로자임금의 50% 를지원하는제도도도입하였다. 3차기본계획에서는특히전환형시간선택제활성화조치가강조되었다. 이를위해육아휴직종료근로자와사업장을대상으로시간선택제전환에관한컨설팅및패키지지원을실시하였다. 일 가정양립영역에서저출산 고령사회기본계획의변화과정을종합하면 1차기본계획부터 3차기본계획까지각각의특징을찾을수있다. 우선, 일 가정양립영역의기본방향은 1차부터 3차까지대체로공통적인지향을가지고있다. 1차기본계획은 개인과가족, 사회가함께하는가족친화적, 양성평등적사회문화조성 을기치로직장생활과육아를병행할수있는여건을조성하고사회에양성평등적문화를형성하고자하였다. 2차기본계획은 여성의지위향상및양질의노동력확충등일 가정양립영역에대한정책적노력강화 를추구하였다. 3차기본계획은 장시간근로개선, 양성평등적고용환경, 가족친화직장문화조성 을실현하고자하였다. 그러나제시한기본방향에비해정책내용의내실에는차이가있었다. 2) 2016 년 8 월 25 일보건복지부가발표한 출산율회복을위한보완대책 에포함됨.
24 이달의초점 1차기본계획은실제로중요한제도를신규도입하면서일 가정양립정책의핵심내용을다루었다. 유사산휴가및급여지원을새로시작했고배우자출산휴가, 육아기근로시간단축제도, 비정규직여성근로자계속고용장려금을신설하였다. 기존제도의활용도를높이기위한조치로서중소기업에대한출산전후휴가급여지원을강화하였고, 육아휴직대상아동연령을확대하고육아휴직급여도인상하였다. 2차기본계획의중요한변화는육아휴직급여를정액제에서정률제로전환한점이다. 임금수준에따라급여에차등을두어제도활용의경제적동기를강화한것은의미가있었다. 그리고육아휴직급여를직장복귀후에지급하는비율을 15% 에서 25% 로확대하였는데, 노동시장의비자발적이탈을고려하지않고복귀후지급비율을확대한것은문제로지적될수있다. 출산전후휴가와관련해서도큰변화가없었으며배우자출산휴가 3일을유급화한조치정도가의미있는변화라할수있다. 반면근로조건유연화조치는오히려더강조되었다. 그리고 2차기본계획에는포함되지않았지만이시기에의미있는제도변화가있었다. 육아휴직아동대상연령을만 6세에서만 8세로확대하고아빠의달제도를신규도입한점이다. 3차기본계획에서전체적으로큰변화를찾기는어렵다. 2017년출산전후휴가급여상한 액이 16년만에인상되었지만이내용은기본계획에없던것이다. 출산전후휴가와육아휴직을자동연계할수있는법제도를정비한점, 아빠의달기간을 1개월에서 3개월로확대한것이변화였다. 반면 일 가정양립실천을위한근로현장의문화와행태개혁 을위해인식개선과홍보에초점을두었고, 근로조건유연화조치는중요하게강조된측면이있었다. 3. 주요정책의추진성과진단여기서는일 가정양립정책중가장중요한출산전후휴가와육아휴직제도의추진성과를진단한다. 3) 제1차저출산 고령사회기본계획이추진된 2006년부터 2015년까지출산전후휴가와육아휴직제도의포괄범위를살펴보고산업과사업장규모에따른이용실태의차이를파악하여노동시장의특성에따른제도이용현황의특징을파악하고자한다. 또한급여수준의추이를분석하여정책적함의를제안할것이다. 일 가정양립정책에서는근로조건유연화조치와기업부담을완화하는지원제도, 기업문화개선을위한정책등이종합적으로추진되고있지만, 출산전후휴가와육아휴직제도이외의다른정책은추진연혁이짧고자료가축적되지않아본분석에서다루지는않는다. 3) 이부분은박종서, 김문길, 임지영 (2016). 보고서의일부내용을요약정리한것임. 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 25 가. 이용자규모출산전후휴가와육아휴직제도의발전에도불구하고그동안제도의사각지대에대한문제제기는지속되어왔다. 4) 따라서여기서는출산전후휴가와육아휴직제도의포괄범위를우선살 펴보았다. 5) < 표 2> 에서의료기관분만자현황을살펴보면, 통계청의총출생건수에비해 1만건정도적게나타나고있다. 의료기관분만비율이높은상황에서총출생건수와비교하여비교적정확한수치로볼수있다. 표 2. 총출생건수와의료기관분만자중건강보험직장가입자규모 ( 단위 : 건, %) 의료기관분만자 ( 건강보험 ) 구분 총출생 ( 통계청 ) 총분만자 임신일기준직장가입자 A 분만일기준직장가입자 B C (=A-B) C/A 2006년 448,153 430,131 102,196 66,914 35,282 34.5 2007년 493,189 478,132 124,858 84,300 40,558 32.5 2008년 465,892 452,228 127,158 88,718 38,440 30.2 2009년 444,849 432,687 127,484 91,407 36,077 28.3 2010년 470,171 459,021 141,469 102,619 38,850 27.5 2011년 471,265 460,401 148,412 108,515 39,897 26.9 2012년 484,550 471,230 159,374 116,180 43,194 27.1 2013년 436,455 424,526 147,282 107,934 39,348 26.7 2014년 435,435 424,723 152,579 115,167 37,412 24.5 2015년 438,420 428,350 161,558 120,835 40,723 25.2 주 : 1) 임신일은분만일에서 280 일을뺀임신추정일임. 2) 건강보험공단의의료기관분만자집계기준이최근에변경되었음. 변경전에는분만주상병코드 (O42 O60 O61 O62 O63 O64 O65 O66 O67 O68 O69 O80 O81 O82 O83 O84) 를이용하였지만, 최근에는분만시술코드 (R4351 R4353 R3131 R3133 R3141 R3143 R4361 R4507 R4509 R5001 R4517 R4519 R4356 4358 R3136 R3138 R3146 R3148 R4362 R4380 R4508 R4510 R5002 R4518 R4514 R4520 R4516) 를이용하고있음. 따라서과거집계결과와최근집계결과는다를수있음. 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.69. 4) 장지연, 윤자영, 신현구 (2013). 모성보호사각지대해소및고용효과강화를위한모성보호제도재설계방안연구. 고용노동부 한국노동연구원. 5) 이글에서는잠재적제도이용자총수를건강보험직장가입자로보았다. 고용보험과건강보험가입비율이거의유사한점을고려하여 (2016 년 3 월기준통계청경제활동인구조사부가조사에따르면고용보험가입률은 73.5%, 피부양자를포함한건강보험직장가입률은 70.6%) 의료기관분만자중건강보험직장가입자의규모를가상의고용보험가입자규모로보았다.
26 이달의초점 건강보험직장가입자중에서공무원, 교직원등을제외한직장가입자는고용보험에도가입되어있을것으로예상할수있으며, 이규모를모성보호제도이용자격을가진근로자규모로볼수있다. 그런데분만자중건강보험직장가입자를추출할때는두가지시점을고려해야한다. 하나는임신일기준이며다른하나는분만일기준이다. 두시점을구분해야하는이유는임신이후부터분만이전에직장을그만둔사람의규모를산정하기위해서이다. < 표 2> 에따르면 2015년의임신일기준건강보험직장가입자규모 (A열) 는약 16만 2000 명이고, 분만일기준건강보험직장가입자규모 (B열) 는약 12만 1000명이다. 두시점간의직장가입자차이를임신이후분만전에직장을그만둔사람 (C열) 의규모로추정할수있다. 2011~2015년사이에분만전직장을그만둔사람의규모는임신일기준직장가입자의약 25% 수준을차지하고연간 4만명정도이다. 6) 다음으로, 의료기관분만자중건강보험직장가입자대비모성보호제도이용자비율을계산해볼수있다. 건강보험직장가입자를고용보험가입자로추정하면, 고용보험가입자이면서제도를이용하지않은사람의규모를산정할수 표 3. 의료기관분만자중건강보험직장가입자와모성보호제도이용자규모 구분 의료기관분만자중직장가입자 ( 건강보험 ) 임신일기준 (A) 분만일기준 (B) 출산전후휴가이용자 ( 고용보험 ) 육아휴직이용자 ( 고용보험 ) ( 단위 : 건, %) D D/A D/B E E/A E/B 2006 년 102,196 66,914 48,971 47.9 73.2 13,442 13.2 20.1 2007 년 124,858 84,300 58,369 46.7 69.2 20,875 16.7 24.8 2008 년 127,158 88,718 68,526 53.9 77.2 28,790 22.6 32.5 2009 년 127,484 91,407 70,560 55.3 77.2 34,898 27.4 38.2 2010 년 141,469 102,619 75,742 53.5 73.8 40,910 28.9 39.9 2011 년 148,412 108,515 90,290 60.8 83.2 56,734 38.2 52.3 2012 년 159,374 116,180 93,394 58.6 80.4 62,269 39.1 53.6 2013 년 147,282 107,934 90,505 61.5 83.9 67,304 45.7 62.4 2014 년 152,579 115,167 88,756 58.2 77.1 73,398 48.1 63.7 2015 년 161,558 120,835 95,259 59.0 78.8 82,464 51.0 68.2 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.70. 6) 이중에는임신시점에직장을그만두고공백기를거쳐분만전에다른직장으로재취업한사람또는임신시점에비취업상태였다가분만전에취업한사람이포함될수도있다. 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 27 있다. < 표 3> 의 D열이출산전후휴가이용자규모이고, E열이육아휴직이용자규모이다. 2015 년의경우임신일기준직장가입자는약 16만 2000명이고분만일기준직장가입자는약 12만 1000명, 출산전후휴가이용자는약 9만 5000명, 육아휴직이용자는약 8만 2000명이다. 2015년에출산전후휴가를이용하지않은 ( 못한 ) 사람은임신일기준으로직장가입자의 41.0%, 분만일기준으로직장가입자의 21.2% 를나타낸다. 같은해육아휴직을이용하지않은 ( 못한 ) 사람은임신일기준으로직장가입자의 49%, 분만일기준으로직장가입자의 31.8% 를나타낸다. 2011년이후출산전후휴가이용자비율은대체로큰변화가없지만육아휴직이용자비율은점차증가하는추세를나타낸다. 나. 사회보험자격변동 1) 임신과분만사이건강보험자격변동여기서는건강보험의자격변동을통해고용안정성의특성을판단해본다. 이를위해임신일과분만일사이에건강보험자격이변동된사람들을찾아사업장관련특성에따른분포를살펴보았다. 건강보험자격이변동된사람은대부분직장을그만둔사람이라고예상할수있으므로사업장특성에따라직장을그만둔사람의분포를확인함으로써제도의사각지대가어느영역에서형성되고있는지확인할수있다. 2015년기준으로자격변동자가가장많은업종은보건 사회복지사업으로전체의 22.8% 를차지하였다. 다음은제조업으로 17.8%, 부동 표 4. 임신과분만사이건강보험자격변동자의업종분포 ( 단위 : 건, %) 연도 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 전체 2006 년 26.6 4.5 13.3 1.4 2.7 3.8 14.9 0.4 7.4 18.1 5.9 1.1 100.0 2007 년 25.1 4.3 13.3 1.6 2.4 3.4 15.2 0.5 8.3 18.6 6.3 1.0 100.0 2008 년 22.9 4.1 13.8 2.0 2.4 2.9 14.8 0.6 9.4 19.2 6.9 0.9 100.0 2009 년 21.2 4.1 13.6 1.9 2.1 3.1 15.4 0.7 10.5 19.7 6.8 1.0 100.0 2010 년 19.6 3.7 13.1 2.2 2.1 2.9 15.0 1.5 11.1 20.6 7.3 0.9 100.0 2011 년 19.4 3.6 12.8 2.2 2.0 2.7 15.0 1.1 11.6 21.5 7.2 0.8 100.0 2012 년 18.7 3.2 12.9 2.2 2.0 2.5 15.5 0.9 12.3 21.7 7.3 0.8 100.0 2013 년 18.3 3.1 12.7 2.5 1.8 2.6 15.3 0.9 12.9 22.0 7.1 0.8 100.0 2014 년 17.7 3.0 13.2 2.8 1.7 2.7 15.0 1.1 13.4 21.6 7.0 0.7 100.0 2015 년 17.8 2.7 13.2 3.3 1.7 2.3 14.1 1.0 13.1 22.8 7.2 0.8 100.0 주 : 1 제조업, 2 건설업, 3 도 소매및소비자용품수리업, 4 숙박 음식점업, 5 운수 창고 통신업, 6 금융 보험업, 7 부동산 임대 사업서비스업, 8 공공국방 사회보장행정, 9 교육서비스업, 10 보건 사회복지사업, 11 기타공공사회 개인서비스업, 12 농업 수렵업 임업 어업 광업 전기 가사 수도사업 가사서비스업 국제 기타외국기관 기타. 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.72.
28 이달의초점 산 임대 사업서비스 14.1%, 도 소매및소비자용품수리업 13.2%, 교육서비스업이 13.1% 를차지한다. 변동자가가장많은비율을차지하는보건 사회복지사업은 2006년 18.1% 에서점차증가하는추세를보이는반면제조업은 2006 년 26.6% 에서점차감소하는추세를보인다. 교육서비스업은 2006년 7.4% 에서점차증가하는추세를나타낸다. 그외의업종은 2006년이후큰변화를찾아보기힘들다. 요컨대제조업의자격변동률이큰폭으로감소하였고, 보건 표 5. 임신과분만사이건강보험자격변동자의사업장규모분포 ( 단위 : %) 연도 ~4인 5~9인 10~99인 100~299인 300~499인 500인 ~ 전체 2006년 16.4 17.0 34.7 11.8 4.2 15.9 100.0 2007년 17.1 17.2 34.8 11.2 4.2 15.5 100.0 2008년 17.6 17.8 35.4 10.5 4.2 14.6 100.0 2009년 17.7 18.0 35.3 10.5 4.1 14.3 100.0 2010년 17.4 18.0 35.3 10.4 4.1 14.8 100.0 2011년 17.0 18.1 36.3 10.0 4.0 14.6 100.0 2012년 16.5 18.0 37.1 9.9 3.7 14.7 100.0 2013년 16.0 17.9 37.7 10.1 3.7 14.7 100.0 2014년 16.3 17.6 38.4 9.7 3.7 14.3 100.0 2015년 16.4 17.3 38.0 10.0 3.7 14.6 100.0 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.73. 표 6. 출산전후휴가이용자의휴가종료후고용유지비율 연도 7 일이상 30 일이상 180 일이상 365 일이상 395 일이상 N 2006 년 95.5 93.3 83.8 70.8 69.3 51,188 2007 년 94.2 92.2 83.2 68.7 66.9 61,286 2008 년 93.2 91.3 82.5 72.4 67.4 72,121 2009 년 93.0 91.0 82.7 74.3 66.9 73,772 2010 년 92.9 91.2 83.5 76.1 67.4 79,095 2011 년 92.5 90.9 83.8 76.1 66.2 94,565 2012 년 91.4 89.8 82.8 75.8 65.6 98,220 2013 년 91.5 90.1 84.1 77.4 66.9 95,102 2014 년 91.1 89.8 84.1 77.9 67.0 93,344 2015 년 90.8 89.6 83.9 78.0 71.1 99,761 주 : 연도별각셀의비율은당해연도전체이중자 (N) 중해당셀의비중으로, 연도별행의합이 100% 가아님. 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.74. ( 단위 : %, 명 ) 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 29 사회복지사업과교육서비스업의자격변동률이꾸준히증가한것을알수있다. 이런결과를통해 2006년부터 2015년까지임신후분만전에직장을그만둔비율이제조업에서는감소한것을알수있다. 반면같은기간보건 사회복지사업과교육서비스업에서는임신후분만전에직장을그만둔비율이지속적으로증가한것을알수있다. 건강보험자격변동자의사업장규모별분포를살펴보면 < 표 5> 와같다. 2015년기준으로 10~99인규모사업장의비율이 38.0% 로가장많고, 다음으로 5~9인규모 17.3%, 5인미만규모 16.4% 로나타났다. 5인미만규모사업장을포함하여 10인미만규모사업장종사자비율이전체건강보험자격변동자의 33.7% 에해당한다. 2) 출산전후휴가와육아휴직이용시기의고용보험자격변동고용보험원자료에서모성보호급여지급자료와보험이력자료를이용하여출산전후휴가및육아휴직이용자의고용보험자격변동내용을살펴보았다. < 표 6> 은출산전후휴가이용자의휴가종료후고용유지비율을나타낸다. 출산전후휴가종료후 7일이상고용을유지하는비율은 2006년 95.5% 에서 2015년에 90.8% 로다소감소하였다. 2015년기준으로출산전후휴가이용자의약 10% 는휴가종료후 7일이내에직장을이탈하는것으로볼수있다. 휴가종료후 1년이상고용을유지하는비율은 2006 년 70.8% 에서 2015년에 78.0% 로증가하였다. 2007~2008년에는고용유지비율이상대적으 표 7. 육아휴직이용자의휴가종료후고용유지비율 연도 7 일이상 30 일이상 180 일이상 365 일이상 395 일이상 N 2006 년 82.1 79.0 68.2 62.3 61.4 13,785 2007 년 79.9 76.1 17.9 58.2 57.3 21,550 2008 년 77.1 74.3 62.9 56.6 55.7 29,975 2009 년 74.4 72.0 60.5 54.6 53.6 36,316 2010 년 73.7 71.4 61.4 55.4 54.1 42,578 2011 년 72.5 70.3 61.7 55.4 54.1 58,993 2012 년 72.1 70.1 62.9 56.9 55.4 64,719 2013 년 73.3 71.5 64.7 58.8 57.0 69,852 2014 년 73.6 71.9 65.4 59.1 57.4 76,325 2015 년 76.5 75.1 70.3 67.9 67.8 85,592 주 : 연도별각셀의비율은당해연도전체이중자 (N) 중해당셀의비중으로, 연도별행의합이 100% 가아님. 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.75. ( 단위 : %, 명 )
30 이달의초점 로낮게나타나나전체적으로는큰변화없이유지되고있다. 육아휴직이용자의고용유지비율을보면 < 표 7> 과같다. 육아휴직종료후 7일이상고용을유지하는비율은 2006년 82.1% 에서 2015년에 76.5% 로감소하였다. 최근으로올수록감소추세가지속되다 2013년부터약간증가하는경향을보이고있다. 육아휴직종료후 1년이상고용을유지하는비율을보면 2006년 62.3% 에서 2009년까지점차감소하여 54.6% 를나타내고, 이후다시완만하게상승하여 2015년에 67.9% 를나타낸다. 7) 육아휴직종료후고용을유지하는비율에서 7일이상의비율과 1년이상의비율이약 20% 포인트차이난다. 이런격차는 2006년부터 2012년까지유지된다. 이를통해우리는육아휴직종료후 1년이내에휴직이용자의약 20% 규모가직장을그만두는것으로짐작할수있다. 다. 급여수준 1) 출산전후휴가급여수준현재출산전후휴가급여는 60일간은통상임금의 100%, 나머지 30일간은하한액 50만원에서상한액 150만원범위로지급하고있다. 급여수준의변화를판단하기위해출산전후휴가급여의임금대체율을계산하여 < 표 8> 로제시하였다. 출산전후휴가급여의임금대체율연간평균은 2006년 87.4% 에서 2015년 70.3% 로지속적인 표 8. 출산전후휴가이용자의임금분위별출산전후휴가급여임금대체율 구분 1 분위 2 분위 3 분위 4 분위 5 분위전체평균 N 2006 년 97.1 96.1 95.9 86.1 60.8 87.4 48,948 2007 년 97.3 95.7 95.9 83.2 58.1 86.1 58,334 2008 년 98.5 96.9 96.0 81.8 56.4 85.9 68,480 2009 년 99.8 98.1 96.1 81.3 55.8 86.2 70,500 2010 년 100.3 98.9 95.2 79.2 54.9 85.7 75,671 2011 년 100.3 98.9 91.4 74.7 52.2 83.6 90,196 2012 년 100.3 98.4 87.1 71.7 50.4 81.8 93,291 2013 년 100.5 96.8 83.1 68.5 48.8 79.6 90,382 2014 년 100.3 89.8 74.1 60.0 43.1 73.6 88,613 2015 년 99.8 84.6 69.4 56.3 40.9 70.3 95,084 ( 단위 : %, 명 ) 주 : 1) 월평균임금이 900 만원이넘거나임금대체율 (= 출산전휴휴가월수급액 / 월임금 *100) 이 200% 가넘는 912 건 ( 연도별 19~174 건 ) 은분석에서제외하였음. 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.80. 7) 여기에서최근 1~2 년의고용유지비율이더높게나타나는것은고용보험자격변동관찰기간이짧기때문에나타날수있는차이일수있으므로해석에주의할필요가있다. 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 31 하락추세를보이고있다. 임금분위별출산전후휴가급여의임금대체율역시 2006년이후전반적으로지속적인감소추세를나타내고있다. 특히중위소득계층에해당하는 3, 4분위의임금대체율하락폭이가장컸다. 3분위의경우 2006년임금대체율이 95.9% 였지만 2015년에는 69.4% 에불과하였다. 4분위는같은기간 86.1% 에서 56.3% 로감소하였고 5분위는 60.8% 에서 40.9% 로감소하였다. 2006~2015년사이 3분위는임금대체율이약 25% 포인트감소하였고, 4분위는약 30% 포인트, 5분위는약 20% 포인트감소한것이다. 비록임금최하위 20% 에해당하는 1분위계층의임금대체율은 2013년까지미미하게증가추세를보이지만 2014년부터다시하락하고있다. 2) 육아휴직급여수준현재육아휴직급여는월통상임금의 40% 정률을적용하며월 100만원의상한액을두고있다. 육아휴직급여수준의변화를살펴보기위해급여액의임금대체율을계산하여 < 표 9> 로제시하였다. 육아휴직급여의연간임금대체율평균은 2006년 35.7% 에서 2015년 32.1% 로제도변화와함께증감하는경향을보인다. 2007년육아휴직급여액이 50만원으로인상된직후인 2008 년에임금대체율평균이정점을찍은다음하락하는추세를나타낸다. 급여지급방식이정률제로바뀐 2011년이후에도지속적으로하락하다 2013년이후반등하는추세를나타낸다. 임금대체율하락추세에는복잡한메커니즘이작동하는것으로보인다. 우선임금은지속적으 표 9. 육아휴직이용자의임금분위별육아휴직급여임금대체율 구분 1 분위 2 분위 3 분위 4 분위 5 분위전체평균 N 2006 년 56.0 42.4 34.4 28.3 20.5 35.7 12,985 2007 년 62.9 47.8 38.8 32.3 22.4 39.9 20,014 2008 년 61.9 48.2 39.5 32.9 23.0 40.3 27,667 2009 년 58.9 46.6 38.7 32.6 22.9 39.2 33,450 2010 년 56.4 45.0 33.9 28.1 21.1 36.5 39,922 2011 년 53.7 39.7 26.4 24.8 21.4 33.2 56,702 2012 년 51.0 33.9 25.6 24.3 20.3 31.1 62,251 2013 년 48.2 29.5 25.5 23.7 19.0 29.2 67,274 2014 년 44.1 29.3 27.9 27.0 20.5 29.8 73,362 2015 년 42.7 32.2 31.5 30.8 23.2 32.1 82,403 ( 단위 : %, 명 ) 주 : 월평균임금이 900 만원이넘거나임금대체율 (= 육아휴직급여월수급액 / 월임금 *100) 이 200% 가넘는 4794 건 ( 연도별 18~1,428 건 ) 은분석에서제외하였음. 자료 : 박종서, 김문길, 임지영 (2016). 일가정양립지원정책평가와정책과제. 한국보건사회연구원. p.87.
32 이달의초점 로상승하지만급여는 2010년까지정액이었고, 2011년정률제전환이후에는상한액 100만원이유지되고있다. 다른한편육아휴직사용자는 2010년 3만 9922명에서 2011년 5만 6702명으로가장크게증가하였다. 급여산정방식이정률제로전환되면서전과달리상대적으로고소득여성의육아휴직이증가했을수도있다. 정액급여또는급여상한액으로인한임금대체율지체효과와육아휴직자의임금분포변화효과등이혼재되어하락추세를형성한것으로보인다. 육아휴직급여의임금대체율하락추세는소득분위에따라상이하게나타난다. 1, 2분위소득자는대체로최근까지임금대체율이하락하고있다. 특히 1분위소득자는 2015년까지하락하였고, 2분위소득자는 2015년에서야반등하였다. 3, 4분위소득자는 2011년까지점차감소하고 2012~2013년동안지체상태를거쳐 2014년부터반등세가두드러지고있다. 5분위소득자는전체적으로큰변화가없지만 2014년이후반등세가두드러진다. 소득분위간육아휴직급여의임금대체율격차는 2007년에가장크게벌어졌고, 최근으로올수록격차는줄어들고있다. 특히 2015년에 2, 3, 4분위소득자의육아휴직급여임금대체율은 30% 수준으로수렴되고있다. 4. 나가며일 가정양립정책은대체로 2000년대초반에발전을시작하여 2000년대중반저출산대응정책의맥락에서본격적으로발전하기시작하였다. 실제로 2006년처음으로본격시행된저출산 고령사회기본계획에일 가정양립정책의주요내용이포함되었고, 주요한기존제도가강화되거나신규제도가도입되었다. 제1차기본계획은저출산대응정책으로서일 가정양립정책의기본틀을잡았다는평가를할수있으며, 제2차기본계획도육아휴직급여의정률제도입등일부의미있는전환점을만들었다. 반면제3차기본계획의일 가정양립정책은의미있는변화를찾아보기는힘들었다. 그동안추진된일 가정양립제도중출산전후휴가와육아휴직제도의성과를진단한결과를요약하면다음과같다. 연간전체의료기관분만자의사회보험가입자대비제도이용자규모를파악한결과, 2011~2015년사이에임신일기준건강보험직장가입자의약 25%, 연간 4만명규모가분만전에직장을그만두는것으로추정된다. 그리고 2015년기준으로출산전후휴가를이용하지않은 ( 못한 ) 사람은임신일기준직장가입자의 41.0% 로나타나며, 같은해육아휴직을이용하지않은 ( 못한 ) 사람은임신일기준직장가입자의 49% 로나타난다. 그리고건강보험자격상실자는주로특정서비스직과소규모사업장에집중되어있다. 이는고용안정성이취약한여성근로자가밀집되어있는산업이나사업장규모와같은노동시장의분절적특성이건강보험자격상실에영향을미치는것으로해석된다. 그리고고용보험자격변동내역을분석한결과, 2015년기준으로출산전후휴가종료후 1년이내에고용보험자격을상실한비율이 22%, 육아휴직종료 보건복지포럼 (2017. 7.)
일 가정양립정책추진현황과개선방향 33 후 1년이내에고용보험자격을상실한비율이 32.1% 로나타났다. 제도를이용한이후에도고용을유지하지못하는규모가광범위하며, 지난 10여년간이런규모가지속됨으로써제도의사각지대가광범위하게형성되어있음을알수있다. 또한이런사각지대는특정서비스산업이나소규모사업장에집중되어나타남으로써일 가정양립제도활용을저해하는노동시장내구조적요인이작용하고있는것으로판단된다. 출산전후휴가와육아휴직급여의변화를분석한결과, 출산전후휴가급여의임금대체율연간평균은 2006년 87.4% 에서 2015년 70.3% 로지속적인하락추세를보이고있다. 임금분위별출산전후휴가급여의임금대체율역시전반적인감소추세가나타나고있고, 특히중위소득계층 (3, 4분위 ) 의임금대체율하락폭이가장큰것으로드러났다. 육아휴직급여의임금대체율연간평균은 2006년 35.7% 에서 2015년 32.1% 로제도의변화에따라증감하는경향을보인다. 육아휴직급여액이 50만원으로인상된이후 2007~2008년까지는임금대체율평균이상승하는추세를나타냈다. 그러나 2009년부터점차하락하였고, 급여지급방식이정률제로바뀐 2011 년이후에도하락추세가이어지다 2014년이후다소반등하였다. 이로써임금수준에따른급여의임금대체율이소득분위에따라차별적으로구조화되어있는것으로짐작할수있다. 전체적인분석결과에따르면, 기존에지적되었던사각지대, 사회보험자격상실로확인되는 경력단절, 고용안정성의문제등이대체로자료분석을통해확인되고있다. 분석결과에서알수있는가장중요한정책적함의는일 가정양립제도가노동시장의구조적요인과밀접히연계되어있다는점이다. 현재모성보호제도가가지고있는한계나효과는노동시장의구조적장애요인에의해결정되고있다는의미이다. 제도의사각지대와여성의경력단절문제가구조화되어일 가정양립제도의활용도를떨어뜨리고노동시장특성집단간제도활용의보편성을훼손하고있는것으로해석된다. 따라서앞으로제도개선을위해서는노동시장의분절적관행을개선하려는조치가병행되어야한다. 일 가정양립제도자체만의부분적수정을통해서는고용효과나출산율제고효과를기대하기어려울것으로판단된다. 일 가정양립제도의활용도가고용안정성에따라크게영향을받는상황에서제도의안정성을높이기위한조치가중요하다. 이런맥락에서새로출범한정부가추진하는비정규직의정규직화는일 가정양립정책관점에서도제도의사각지대해소와이용률제고라는긍정적인효과를기대할수있을것으로예상된다. 또한육아휴직급여인상과유급화된배우자출산휴가기간확대는제도이용의경제적동인을강화하는조치로서역시긍정적인효과를기대할수있을것이다.