16 테마진단 주요국공적연금개혁과정에서사적연금대응전략과시사점 강성호연구위원, 이상우수석연구원 1. 검토배경및분석내용 현정부에서추진중에있는기초연금제도도입은노후소득보장에대한공적연금의역할강화와사적연금시장의환경변화를의미함. 기초연금도입논의는이미국민연금제도도입시점인 1988년부터지속적으로있어왔으나, 2012년대선과정을거치면서구체화되었음. 기초연금도입은현행기초노령연금을확대개편하는형태이나노인세대에대한임의적 한시적복지 ( 부조 ) 가아니라기본적 항구적노후소득보장강화를의미함. 기초연금도입으로연금사각지대완화및노후소득보장강화가기대되나재정불안정, 후세대부담, 사적연금시장위축이라는기회비용을발생시킬우려가있음. 대선공약, 인수위, 국민행복연금위원회의논의과정을통해기초연금수급자범위를둘러싼장기간의논쟁은재정불안정과후세대부담문제때문이었음. 기초연금제공은노후필요자금에대한공적기능강화를의미하므로사적연금가입유인저해, 사적저축감소등금융시장교란의우려가존재함. 최근주요국의연금개혁동향을살펴보면, 급속한고령화로재정이불안정해짐에따라연금제도의지속가능성제고를위해공 사간협조적역할배분을모색하고있음. 영국은공적연금정액화에따른감소된연금급여수준을 NEST 등사적연금강화를통해극복하고있고, 독일은리스터연금, 스웨덴은프리미엄연금등을통해공적연금을대체하는사적연금의역할이강화되고있음. 이에본연구에서는우리나라연금시장환경변화 ( 공적연금제도개혁 ) 에대한사적연금 의대응방향을모색하기위해다음과같이살펴보고자함.
테마진단 17 현행공적연금의개혁과핵심적변화로등장하고있는기초연금제도의의의에대해살펴본후최근정부 위원회의기초연금안을평가함. 공 사적연금의상호보완적현상이선진국의연금개혁과정에서나타나고있는지살펴본후시사점을도출하고자함. 나아가기초연금제도도입및급속한고령화의위기가사적연금시장재편의기회가될수있음을정책안으로제시하고자함. 2. 우리나라국민연금개혁과정과기초연금도입의의 가. 우리나라국민연금도입, 문제, 개혁과정 1980년대중반이후고령화의진전과경제력항상은국민연금도입여건을성숙시켰고도입된지 11년만에전국민연금화를시행함. 1980년대중반이후고령화 ( 노인인구증가, 출산율감소등 ) 로국민연금의필요성이부각되고, 경제력향상등국민부담능력 1) 제고로국민연금실시를위한여건이성숙됨. 국민복지연금제도를수정보완하여 1988년부터국민연금제도를시행하였으며, 1999 년전국민연금시대를개막함. - 1974년부터실시예정이었던국민복지연금제도는석유파동등경제여건악화로시행보류되었으나, 1988년국민연금법으로시행하게됨. - 1988년 10인이상사업장근로자 ( 사용자포함 ) 를대상으로실시되어, 1992년 5인이상사업장, 1995년농어촌지역, 1999년 4월도시지역까지실시됨에따라제도도입 10년만에전국민연금시대를맞이하게됨. - 짧은시간에전국민을대상으로하는국민연금적용으로외연적발전은가져왔으나수급불균형, 재정불안정등내실화의문제를안게됨. 사회경제적환경변화, 수급구조불균형, 장기재정불안정성등으로국민연금제도개혁의 필요성이대두되었음. 1) 동기간국제수지흑자, 물가안정, 경기호황등으로 1 인당 GNP 2 천달러가초과됨.
18 테마진단 인구고령화, 경제성장률저하, 가족구조변화등의사회경제적환경변화로인해기존의국민연금제도로는유지하기어려운문제점이발생하게됨. - 우리나라는 2000년고령화사회 (7%) 2017년고령사회 (14.3%) 2026년초고령사회 (20.8%) 로이행기간이최단기이고, 2050년노인인구비율은 37.4% 로전망 2) 됨. - 고령화의급속한진전은생산가능인구의감소를초래하고이들에대해조세 사회보장비부담증가를초래하게될것임. - 잠재성장률은 2010년대 4.22% 에서 2020년대 2.90%, 2030년대 1.56%, 2040년대 0.93% 로감소될것으로전망됨. 3) - 핵가족화심화, 이혼율증가, 부양의식약화등으로자녀부양에의한전통적노후보장은약화되고있음. 국민연금제도는근본적으로저부담 고급여체계로설계되어수급구조불균형의문제가내재되어있음. - 모든소득계층 세대에대해수익비 ( 부담대비급부 ) 가 1이넘는저부담 고급여체계로수급부담구조의불균형을내재함 ( 평균소득자의국민연금수익비는약 2수준 ). 국민연금제도의특성중하나인세대간재분배는후세대부담을전제로한것이기는하나, 국민연금의장기재정불안정을초래하는요인이되고있음. - 현행제도유지시 2044년수지적자, 2060년기금소진이전망됨. 4) - 적립기금없이매년보험료수입만을재원으로운영 ( 완전부과방식 ) 할경우필요보험료율수준은 2060년경에는 21.4% 수준으로예측됨. 국민연금시행당시가입할수없었던현노령계층의빈곤문제와지역가입자의낮은제도수용성 ( 납부예외자및장기체납자문제 ) 으로인해고령빈곤문제가존재함. - 국민연금제도도입이미래의노인을대상으로하고있어현세대노인에대한소득보장이미흡하다는점을고려하여 5) 2008년기초노령연금제도가도입되었지만, 여 2) 고령화사회 : 전체인구중 65세이상노인인구비율 7% 이상, 고령사회 : 14% 이상, 초고령사회 : 20% 이상. 3) 국회예산정책처 (2012. 6), 2012 2060년장기재정전망및분석. 4) 국민연금재정추계위원회 보건복지부 (2013. 3), 제3차장기재정전망결과설명자료. 5) 현재공적연금의미성숙등으로 OECD 국가중가장높은노인빈곤율을보이고있음. 즉, 한국 45.1%, 일본 22.0%, 프랑스 8.8%, 영국 10.3%, 미국 23.6%(OECD평균 13.3%) 로조사되고있음 (OECD
테마진단 19 전히한계로지적되고있음. - 또한제도적용대상자중납부예외자및장기체납자문제로인해연금사각지대발 생이장기적으로발생할우려가있음. 1999년, 2007년두차례의재정안정화중심의국민연금제도개혁이있었음에도불구하고여전히공적연금재정안정화문제와노후소득보장수준및연금사각지대문제등미해결과제가존재함. 세계화의영향 6) ( 재정안정화중심의제도개혁 ) 과인구고령화에대비한장기재정건전성확보필요성이대두되어제1차연금재정안정화개혁을추진함. - 학계 연구기관 사회단체 언론계등으로구성된 국민연금제도개선기획단 을운영하였지만합의에이르지못하였고, 기획단최종안에대해서도여론과정부 ( 복지부 ) 의이견, 시민단체나노조반발등으로개혁과정이순조롭지못함. - 급여수준하향조정 ( 소득대체율 70% 에서 60% 로삭감 ), 수급개시연령상향조정 (2013~2033년까지 5년마다 1세씩올려 65세로조정 ), 재정계산제도를도입 (2003년부터 5년마다시행 ) 하였으며, 이러한개혁과정을통해재정불안정을일정수준완화하는재정효과를달성함 ( 수지적자 2020년대 2036년대, 기금소진시점 2030년대 2047년 ). 1999년개정에도불구하고재정문제는지속되었고제1차재정계산제도실시 (2003년) 후마련한제도개선안또한재정안정화중심의개혁안이라는지적과함께연금급여수준보장및연금사각지대개선이요구됨. - 노후소득보장사각지대해소를위해기초노령연금 (65세이상 70% 에게급여수준을 5% 에서장기적으로 10%(2028년 ) 로인상 ) 을도입함 (2007년 4월 ). - 기초노령연금의도입으로국민연금은재정안정화로의개혁에초점을둔제2차개혁 7) 을단행하게됨 ( 보험료인상유보, 급여수준만 40% 로축소, 2007년 7월 ). 두차례의재정안정화조치와기초노령연금제도의도입에도재정문제와노후보장급 2008). 6) 1970년초부터경제불황, 인구고령화로재정안정화문제가대두되었으며, 1990년대초이후현재까지세계각국은연금재정안정중심의연금개혁을단행함. 7) 국민연금재정효과는당기수지적자년도가 2044년, 기금소진년도가 2060년으로추정됨.
20 테마진단 여수준및연금사각지대문제는해소되지못함. - 2012년말대선과정에서는정치적문제로재정안정보다는사각지대문제에초점을두면서기초노령연금제도를기초연금화하는것이이슈화되었으나, 인수위및국민행복연금위원회에서의논의과정에서도뚜렷한해결책을모색하지못함. - 재정안정화문제해소를위해제3차재정계산과정에서보험료인상등이거론된바있으나, 정책적으로수용될지는미지수임. 나. 2013 년인수위기초연금 ( 안 ) 내용및의의 ( 평가 ) 원칙적으로대한민국국민으로 65 세이상노인이면누구에게나지급하나, 충분한연금을 확보한특수직역연금수급자와그배우자는지급대상에서제외됨 (65 세이상인구의 5.8%). 소득하위 70% 노인에대한기초연금액은 20 만원으로하며, 소득상위 30% 에대해서는 국민연금수급여부에따라각각 10 만원, 4 만원으로하되, 기본적으로 A 값 8) 상승률에기 초하여인상하도록설계됨. 구분 < 표 1> 인수위기초연금기본액 ( 단신기준 ) 2) 하위 70% 상위 30% 수급자비수급자수급자비수급자 A 값대비 1) 10% 5% 2% 금액기준 20만원 10만원 4만원해당인구 ( 11) 100만명 300만명 100만명 100만명주 : 1) 2014년적용 A값 =200만원가정. 2) 부부의경우위기본액의 80% 지급. 자료 : 이용하 김원섭 (2013) 국민연금에이미기초연금성격의급여 ( 균등부분 ) 를포함하고있어지나친재분배, 과중 한국고및미래세대부담우려가있는점을고려하여감액조정장치를두고있음. 8) A 값이란국민연금급여산식에서적용되는전가입자의 3 년간평균소득월액을의미함.
테마진단 21 기초연금도입으로손해보는집단이없도록중복조정수준을설정하되, 그수준은 0 원 (2040 년가입 )~ 최대 6 만원 (2010 년가입 ) 으로함. 기초연금에소요되는재원은전액국고조달을원칙으로하나, 현행기초노령연금제하의 지자체부담분은 2017 년까지현수준에서동결 유지하되 2018 년부터폐지되는것으로 설정하고있음. 기초연금도입은노후소득확대보장이라는점에서긍정적일것으로평가할수있으나, 국가재정문제, 국민연금과의관계및사적연금에대한구축효과등부정적인측면이상존함. 기초연금제도도입에따라공적연금 ( 국민 + 기초연금 ) 소득보장수준은평균가입자기준으로총 17~50% 가될것이며, 노인빈곤율은 45.1% 에서 34.7%( 약 10%p 감소 ) 로낮아질것으로전망됨 ( 국민연금연구원 2013; 이용하 김원섭 2013). 재정지출규모는 2020년 10조원, 2030년 23조원, 2050년에 58조원 (2010년불변가기준 ) 로재정적부담이커질것으로추정됨 ( 윤석명외 2013). 보편적소득보장체계인기초연금의도입은기여를전제로한국민연금과의형평성문제를초래할수있고, 공적연금간유기적연계문제에대한해결이요망됨. 기초연금도입은사적금융을구축할수있다는점에서이에대한대응이필요함. - 공적연금강화에따른노후소득보장기능증대는단기적으로사적연금가입등사적저축유인을감소시킬수있어사적금융시장을위축시킬우려가있음. - 그러나현실적인급여수준이낮아고령화위험을해소하기에는역부족이므로사적연금의구축을통해증가하는고령화위험을피해갈수있도록공사적연금간유기적연계및역할분담방안을모색할필요있음. 기초연금도입등과같은공적연금제도변화를경험한선진국의사례분석을통해우리나라사적연금의대응전략을모색할필요있음. - 이에기초연금도입국가인영국과일본, 비례연금도입국가인미국과독일의연금개혁사례에서사적연금의대응전략을살펴보고자함.
22 테마진단 3. 주요국의공적연금변화과정에서사적연금의대응전략 가. 영국 재정부담증가및공적연금제도의복잡성등으로사적연금역할강화의필요성이지속적으로제기됨. 인구고령화및경제구조의변화 ( 불완전고용, 저성장등 ) 로인해국가재정부담수준이지속적으로증가함. - 65세이상인구비율은 1984년 15%, 2009년 16%, 2034년 23% 로증가할것으로추정되나, 16세이하비율은동기간 21%, 19%, 18% 로감소할것으로예측됨 ( 영국통계청 ). - 지속적인저성장추세와 3차산업중심의산업구조재편으로고용불안정이증가되었으며, 이로인해기존의연금체계로는한계에직면하게됨. 공적연금제도의복잡성 9) 으로노후생활설계에대한불확실성증대등은사적연금의역할강화에대한필요성을불러오는계기가됨. 1980년대이후공적연금의재정안정성확보전략은공적소득보장기능을축소하는방향이었으며, 이러한결과는사적연금의강화, 자발적대체방식 (crowding out) 등소득보장의시장기능을강화하는형태로나타남. 2000년대를전후하여저성장, 급격한고령화에따른노후빈곤문제에대처하기위해 2007년연금개혁시공적소득보장기능강화및수급연령을상향조정하게됨 ( 재정안정화와소득보장균형모색 ). - 기초연금급여수준을적정화하고 (2012년부터물가연동에서소득연동으로급여조정 ), 국가이층연금 (S2P) 의급여를소득비례에서 2030년까지정액으로전환함. - 초고령화에대비하여수급연령상향조정함 (2024~2044년에걸쳐 65세에서 68세로조정 ). 이러한연금개혁과정을거쳐적용되고있는현행영국의다층노후소득보장체계는 3 9) 영국공적연금보험료는통합보험료방식으로사회보험료전체에대해징수되고각사회보험제도별로재원이분배되는구조여서매우복잡한형태를띠고있음.
테마진단 23 층구조로설명할수있음. - 영국공 사연금체계를보면, 조세로운영되는 0층의연금크레딧제도가있으며, 그위로기여를전제로하는 1층공적연금인기초연금 (BSP: Basic State Pension) 과 2, 3층을구성하는사적연금인퇴직연금과개인연금이존재함. - 이러한특성은연금제도를구성하고있는대부분의국가에서유사한형태라고할수있으나, 제도운영방식, 적용및수급대상자등에따라다소다른특성을보이게됨. 사적연금 대상근로자자영자기타 3 층개인연금 2 층 < 그림 1> 영국의공 사연금체계 ( 스텍홀더 ) 퇴직연금 /NEST SERP (1978-2002) S2P (since 2002) 공적연금 1층 기초연금 (BSP: Basic State Pension) ( 스텍홀더 ) 개인연금 공공부조 0층 연금크레딧 ( 보장크레딧 + 저축크레딧 ) 통합사회보험료부과 사적연금적용에는준강제성을두고공사연금간역할관계는명확히하는전략을취하고있는것으로판단됨. 사적연금활성화를통한전체노후소득보장기능강화를위해자동가입 개인계좌 기업연금제도 (NEST) 를도입 시행하고있음 (2008년도입, 2012년시행 ). - 적격기업연금을가입하지못한 22세부터적용하도록함 (2012년 10월부터 250명이상사업장, 2017년 4월까지모든사업장적용하며, 자영자및대상연령이외의근로자도희망시누구나가입가능함 ). - 탈퇴는가입이후선택가능하며, 사용자최소 3% 기여, 근로자 4% 부담, 정부는조세경감형태로약 1% 를제공함 ( 따라서, 최소기여율은약 8%p이며, 급여수준은중위소득자의경우약 15% 소득대체율이보장되는것으로추정됨 ). - 근로자의기금인출과유입은금지되어있음.
24 테마진단 공적연금 (BSP 및 S2P) 은소득재분배에기초한빈곤완화 ( 장기적으로모두정액급여 화, 저소득층중심 ) 에초점을두고사적연금 (NEST) 은소득비례에의한소득유지기능 ( 중산층이상위주 ) 을담당함. 나. 미국 1970년대말부터연금재정이악화되면서공적연금개혁에대한논의가시작된이후합의에이르지못하고현재까지논의가진행중인상태임. 공적연금개혁의가장큰원인은연금재정의악화이며, 사회보장기금의수지적자가 1970년대말에 30억달러, 1982년 113억달러상회하는등지속적으로악화됨. - 이러한배경하에 1983년사회보장법이개정되었으나여전히연기금수지가개선되지못하였고, 베이비붐 (Baby boom) 세대의대규모퇴직으로공적연금지출확대로수지가악화됨. 이후연기금재정건전성개선을위해다양한논의가있었으나, 정치적합의에는이르지못함. - 미국연금개혁은현행제도를유지한채부분적인수정안을제시하는보수파와현행제도를폐지하여민영화로전환을요구하는개혁파간이견이좁혀지지않고있음. 공적연금개혁의특징은 1937년사회보장연금시행이후수차례에걸쳐개혁이진행되었으나부분적제도개선을중심으로이루어짐. 사회보장연금은 1937년시행된이후더많은국민에게기초적인노후소득을보장하기위하여지속적으로적용범위를확대하였음. 공적연금의재정불안이심화되자 1983년에처음으로재정안정화개혁을추진함. - 1983년에사회보장세를 5.4% 에서 5.7% 로상향조정, 지급개시연령은 2003년부터 2027년까지점진적상향조정 (65세 67세), 급여액을물가지수와임금인상지수중낮은지수에연동, 연방공무원의국민연금에의통합일원화등임. 그럼에도불구하고연기금재정이개선되지않자미국의복지정책을근본적으로변경하는개인책임및취업기회조정법 (The Personal Responsibility and Work Opportunity
테마진단 25 Reconciliation Act) 을 1996년에제정함. - 미국은 복지에서취업으로 (Welfare to Work) 를정책목표의취지를그대로법률에반영하고자하였음. 아울러 2010년부터베이비부머의대규모은퇴에대비하여공적연금의지속가능성을강조한다양한연금개혁안이 1990년대부터제시되었으나결과적으로채택되지는못함. - 클린턴정부시절에신설된사회보장자문위원회는사회보장연금의부분적수정안을위한급여유지안 (Maintain Benefits Plan) 과민영화를위한개인구좌안 (Individual Accounts Plan), 개인보장구좌안 (Personal Security Accounts) 을 1996년에제시하였으나합의에이르지못함. - 부시행정부는클린턴정부의개혁논의를연장하여개인계정의신설을핵심적요소로하는세가지개혁안을제시하였으나합의에이르지못함. - 오바마대통령이 2009년국회연설에서재정건전성을개선하기위해사회보장연금지출증가에대비할필요성을강조하였으나구체적인연금개혁안을제시하지못함. 공적연금의개혁과함께퇴직연금및개인연금관련근거규정을마련하는등사적연금시장발전을동시에추진함. 세법을개정하여퇴직연금에대한세제혜택을제공하는적격연금플랜 (qualified pension plan) 을 1942년에처음으로도입하였으며, 개인사업가와그종업원을적용대상으로하는오늘날의세제적격개인연금인 Keogh Plan을 1962년에도입함. 퇴직연금제도의법적근거마련을위해근로자퇴직소득보장법 (Employee Retirement Income Security Act of 1974 : ERISA) 을제정하여연금수급권을강화하고, 개인형퇴직계좌제도인 IRA(Individual Retirement Accounts) 를도입함. 아울러가입자의자산운용실적에따라급여수준이변동하는확정기여형제도를도입하기위하여내국세법개정을통해 1973년 401(k) 를도입함. 2006년에는근로자의퇴직연금수급권강화를위하여퇴직연금개혁법인연금보호법 (Pension Protection Act) 을제정함. - 퇴직연금자동가입제도입, 퇴직연금적립기준강화, 사적연금활성화를위해일부한시적연금세제혜택연장, 확정기여형제도에대한연금지급보장보험요율을인상함.
26 테마진단 이러한연금개혁과정을거쳐적용되고있는현행미국의다층노후소득보장체계는일반적으로사회보장연금 (Social Security) 으로부르는노령 유족 장애연금 (OASDI: Old-Age, Survivors, and Disability Insurance) 을 1층으로하여 3층구조로설명할수있음. 미국의연금제도는공 사연금의총소득대체율이 78.2% 10) 수준으로 OECD국가중에서상대적으로높고, 경제활동인구의약 94% 가가입하는등보편적노후소득보장제도로정착됨. 미국의공 사연금체계를보면, 조세로운영되는 0층의보충소득제도 (SSI) 가있으며, 그위로기여를전제로하여전국민을대상으로하는 1층공적연금인사회보장연금 (OASDI) 와 2, 3층을구성하는사적연금인퇴직연금과개인연금이존재함. 사적연금 대상근로자자영자기타 3 층개인연금 2 층퇴직연금 < 그림 2> 미국의공 사연금체계 공적연금 1층 사회보장연금 (OASDI) 개인퇴직계정 (IRA) 공공부조 0층 보충소득제도 (SSI) 시장경제를우선시하는국가철학을고려할때공적연금의재정문제를사적연금과사적시장의기능활성화를통해극복하고있는것으로평가됨. 미국의연금제도는사적연금시장이가장큰규모로성장하는등전통적으로사적연금이가장발달된국가의제도이며, 주요국의사적연금모델개발시참고가되고있음. 가계자산에서은퇴자산비중은 35.9% 수준, 사적연금은 17.4조달러규모로세계에서 53.2% 의자산보유비중 (1위), 사적연금의소득대체율 38.8%( 평균소득자 ) 11) 수준임. - 미국은이미 1890년대에민간에서퇴직연금제도가도입된이후다양한종류의퇴직연금이개발및발전되어기업및근로자의개별적특성에따른선택의폭이다양함. 10) OECD(2011), Pensions at a Glance 2011, p. 121. 11) OECD(2011), Pensions at a Glance 2011, p. 121.
테마진단 27 다. 일본 저출산 고령화의급진전으로수급세대는증가하는반면부담세대는감소하여현행공적연금제도의지속성이의문시되고있음. 국민연금수급률증가 (1971년: 3.1% 1995년 : 61.7% 2006년 : 82.2% 2009년 89.3% 2011년 90.2%) 로 2011년 65세이상인구중 96.9% 가국민연금을수급하고있음. 반면저연령층을중심으로보험료미납문제가심각하여 2012년국민연금보험료납부율이 59.0% 로목표치 60% 를 4년연속하회하고있음. 고령자와보험료납입세대간소득재분배불균형으로계층간갈등이심화되고있음. - 국민연금에서 1940년생의경우기여금대비 4.5배 (2010년기준 ) 의연금액을수령하는반면, 1990년생은 1.5배의연금을수령함. - 국민연금및후생연금의수급연령을점진적으로하향조정하고있는추세임. - 2004년연금개혁시소득대체율을종전의약 60% 에서 2023년까지 50% 로하향조정중임. 공적연금등사회보장제도에대한지출확대로정부재정상태가심각한상태임. - 국채발행을통해공적연금재원을조달하는형태가매년반복되고있으며, 공적연금등사회보장에대한정부지출부담확대로인하여국가채무비율이 2012년 220% 를상회하는심각한수준임. - 일본은법률에근거하여공적연금등사회보험급여지출을지원하고있으며, 2012 년정부의지출예산중에서편성한사회복지지출예산 ( 일반사업예산중약 50%) 중에서공적연금이약 50% 를차지함. 일본이고도경제성장에서거품경제붕괴이후저성장경제체제로전환한이후인구구조및경제 사회변화에대비한공 사연금제도개혁이필요함. - 저성장경제체제로전환된이후고령인구증가와생산가능인구감소는잠재경제성장률을둔화시켜세수부족과보험료수입감소현상에직면하고있음.
28 테마진단 일본의연금제도개혁의특징은미국과유사하게근본적연금제도개혁 (structural reform) 없이기존의제도를유지하면서보험료와급여등의주요변수를조정하는모수적개혁 (parametric reform) 을추진함. 1994년, 인구고령화의부담을개선하기위해기초연금수급연령을종전의 60세에서 65세로 2001년부터 3년마다 1세씩연장하도록장기계획수립, 연금보험료를 2025년까지 30% 에약간미치지못하는수준까지단계적으로인상, 연금급여를총임금이아닌순임금에연계등공적연금제도개혁을추진함. 2000년공적연금제도개혁의주요내용은연금의급여율을 5% 로인하, 후생연금보험의노령연금지급개시연령을단계적상향조정 (2013년 60세 2025년 65세 ) 결정, 재직노령연금제도도입 (2002년시행 ), 소득이있는 20세이상학생의국민연금보험료납입면제폐지, 공적연금역할축소를보완하기위한퇴직연금제도개혁실시등임. - 아울러연금급여에매크로경제슬라이드를도입, 매 5년마다재정검정실시와보험료수준고정방식을도입, 소득대체율을점진적으로하향조정, 기초연금에대한국고부담비율을상향조정, 후생연금보험에분할연금제도를도입함. 2007년에는 70세이상의일정이상소득자후생연금보험지급정지시행, 노령후생연금연기지급제도를시행하였으며, 2012년에는공무원연금등공제연금제도와후생연금보험을 2015년까지통합추진하는관련법이통과됨. 이러한모수적개혁에따라현행일본의노후소득보장체계는다음과같은다층구조로설명할수있음. 일본의공 사연금체계를보면, 기여를전제로전국민을대상으로하는 1층의국민연금 ( 기초연금 ) 과근로자를중심으로하는 2, 3층의후생연금및퇴직연금이있으며, 임의가입개인연금이 4층을이루는형태를취하고있음.
테마진단 29 사적연금 공적연금 < 그림 3> 일본의공 사연금체계 대상근로자자영자기타 4 층개인연금, 개인형확정갹출연금 퇴직연금 3층 ( 확정급부, 확정갹출, 후생연금기금 ) 대행제도 2층후생연금 국민연금기금 1 층국민연금 ( 기초연금 ) 공공부조 0층 국민기초생활보장제도 일본은 1980 1990년대정부의복지확대정책에따라사회보장제도의보장수준이확대되면서공적연금의보장수준도높아져사적연금의역할이제한적이었음. 특히, 30 40년간정부의재정적지원에의한공적연금의저부담 고급여정책은수지상등의원칙을기본원리로하는사적연금의발전에상당한저해요인이었음. 그러나공적연금의역할은축소하는대신신퇴직연금제도를도입하여사적연금의활성화를추구한 2000년의연금제도개혁과사적연금의규제완화는 21세기저성장및인구고령화시대를맞이한일본에서사적연금발전에큰계기가된것으로평가됨. 2000년이후인구고령화에따른노후소득보장문제를개선하고정부의재정적부담을경감하기위한차원에서다양한보험규제완화를통한사적연금제도개선이이루어짐. - 2002년개인연금의방카슈랑스가허용된이후변액연금및금리연동형보험등개인연금이큰폭으로성장함. - 생 손보사가개인연금등노후소득보장관련상품을포함한개인보험을상대방의보험회사영업조직에교차판매할수있도록허용함. 2000년대중반이후외국계보험회사를중심으로변액연금상품개발확대, 2002년변액연금을판매한이후 GMAB, GBDB 등다양한변액상품개발및다양한노후보장상품개발이확대됨. - 연금전환및연금증액특약개발활성화, 보험료적립금을원금으로계약기간도중에연금상품으로전환할수있는계약전환상품을적극적으로판매함.
30 테마진단 라. 독일 인구고령화는납입및수급세대불균형을초래하고연금재정을악화시킴. 노인부양비율이 2000년대비 2050년에 2배로증가하고 GDP 대비공적연금지출은 11.9% 에서 16.9%(2050년 ) 로증가함. 공적연금에대한국고보조금확대정책으로정부재정에악영향을미침. - 연금지출의약 1/4을국고가보조하는데도불구하고노 사가부담하는총연금보험료는 20% 에육박하고 20~30년후에는 25~30% 를상회할것으로예상됨. 1990년통일이후경기침체장기화와공적연금통합등통일비용급증으로국가재정건전성이악화됨. 통일에따른재정부담급증으로 1990년대국가부채수준이 OECD 평균을현저하게상회하는등 EU 내에서독일의경쟁력이약화되는추세였음. 1990년대까지는주로수입증대 ( 보험료및국고부담인상등 ) 에초점을둔개혁, 2000년대접어들면서는인구고령화에본격적으로대응하기위해공적연금의역할축소와사적연금의확충에초점을둔개혁이주류를이룸. 1972년 /1992년개혁의주요내용은가입대상확대 ( 자영자, 주부임의가입허용, 장애인의무가입 ) 와연금급여수준인상, 신축퇴직연금제 ( 장기가입자, 실업자및여성은 65 세이전에도지급 ) 가도입됨. - 보험료및국고보조금인상, 부분연금제도입, 양육크레딧제도입등재정안정화개혁을실시함. 2001년주요개혁내용은공적연금의 재정안정화 와 사적연금활성화 를위한정부지원확대임. - 보험료수준을 2020년까지 20% 이하, 2030년까지 22% 이하로고정하였으며, 장애연금및조기노령연금수급억제를위한조치가있었고 (2000년), 노인 장애인을위한기초보장제를도입하였음 (2001년). - 또한공적연금의소득대체율을 70% 에서 2011년부터 2030년까지점진적으로 67% 까지조정하는것을목표로하는대신국고보조의인증제개인연금 (Riester Rente) 도입및퇴직연금의활성화조치를강구함.
테마진단 31 2004년개혁은연금연동기준을인구학적변화에연동시키는연금지급자동조절장치의도입으로공적연금이 DB형에서준DC형제도로전환하였음. - 연보험요율은장기적으로일정수준에서고정 (2030년까지 22%) 시키고, 인구고령화에따라연금수준을자동으로감축시키는장치 ( 지속가능성계수 ) 를도입함. - 2030년까지표준연금수준을 43% 까지유지하되, 그이하로떨어질것으로예상되면추가적재정안정화조치를마련하는의무를정부에부과함. 2007년개혁에서는재정계산결과 2004년연금개혁의목표가달성될수없는것으로예상함에따라지급개시연령을 65세에서 67세로 2012~2029년에걸쳐점진적으로상향조정하기로함. - 연금재정악화를개선하기위해연금보험요율을현행 19.5% 에서 2007년부터 19.9% 로상향조정함. 2012년개혁에서는미가입자영업자의노후소득보장제도가입의무화, 사용자의임의추가보험료제도도입, 저소득근로자월연금액이 850유로에미달할경우정부지원, 리스터연금제도에대한감독을강화함. 이러한연금개혁과정을거쳐적용되고있는현행독일의다층노후소득보장체계는다음과같이 3층구조로설명할수있음. 독일의공 사연금체계를보면, 조세로운영되는 0층에노인 장애인기초보장제도 (GAE) 가있으며, 그위로기여를전제로하여전국민을대상으로하는 1층공적연금인국민연금 ( 직역별로분리됨 ) 과 2, 3층을구성하는사적연금인퇴직연금과개인연금 ( 리스터연금 ) 이존재함.
32 테마진단 < 그림 4> 독일의공 사연금체계 독일은공적연금제도의지속가능성을확보하기위해 2001년이후공적연금역할은축소하고사적연금의역할을강화하고있음. 리스터연금제도는세제적격요건에부합한개인연금에가입하여일정이상의연금보험료를납입할경우소득공제혜택과함께소득이낮을수록, 자녀가많을수록더많은보조금이지급됨. 리스터연금제도를도입한첫해신계약실적이 257만건이었으나여러차례의국가보조금인상등으로 2012년약 1,500건으로크게증가함. - 특히, 저소득층의가입률이 2004년 7.5% 에불과하였으나 2010년 27.2% 로증가하는등중 저소득층의노후소득보장에기여함. 2001년연금개혁으로퇴직연금에서기업의종업원에게퇴직연금에가입할권리인정과종업원갹출금에대한소득공제한도제도등이도입됨. 2001년에퇴직연금수급요건을완화하고정부의재정지원실시, 연금펀드도입등사적연금의기능을강화하는개혁이이루어짐. - 퇴직연금활성화정책으로 2007년퇴직연금가입자비율이 52% 까지확대됨. 4. 공적연금과상생발전을위한사적연금의대응과전략 적정노후소득보장을위한공사연금간유기적역할분담을모색할필요가있음. 공 사연금역할분담을위해서는우선적으로적정노후소득보장수준 ( 적정및필요 소득대체율수준등 ) 에대한사회적합의를도출할필요가있음.
테마진단 33 - 예를들어, 평균소득자기준으로필요소득대체율이 70% 라고할경우, 40% 는국민연금에서보장하고나머지 30% 는퇴직및개인연금에서충당할수있도록공사연금자산축적프로그램을구축할필요가있음. 중 장기적으로는국민연금과퇴직연금간의조정 ( 선택허용 ) 을모색할필요가있음. - 사업주부담완화를통한경제활성화를도모하기위해국민연금의소득비례부분에대해퇴직연금과의적용제외 (Contract out) 를검토할필요가있음. - 이는 2014년 7월부터도입될기초연금과국민연금의관계설정과함께논의될필요가있음. 국민연금및사적연금간의유기적연계방안을달성하기위한정부의구체적인지원방안을마련할필요가있음 ( 세제및보조금검토, 정부의지급보장제마련 ). 사적연금강화형다층노후소득보장체계를구축할필요가있음. 앞에서살펴본바와같이공적연금은재정문제로인해중장기적으로비중이약화될것이나, 고령화는급속히진행되고여기에장수위험까지겹쳐노후필요소득은현재보다더증가할것으로예상됨. 노후필요소득을충당하기위해다양한노후소득보장대책이마련될필요가있으며사적연금의강화가그주요한정책대안이될것임. 노후소득을공적연금에주로의존해왔던주요선진국 ( 독일, 영국등 ) 의경우도공적연금비중을축소함과동시에사적연금의역할을강화하는방향으로추진중에있고, 국제기구들 (OECD, 세계은행, ILO 등 ) 또한다층노후소득보장구축과정에서사적연금역할강화의필요성을역설하고있다는점은우리나라에대해사적연금강화형다층노후소득보장체계구축필요성을시사하고있음. 세제 ( 보조금포함 ) 혜택강화형사적연금제도로개선할필요가있음. 독일리스터연금 (Riester Pension), 스웨덴적립식개인연금 ( 프리미엄연금 ) 도입등사적연금에대한세제강화를통해약화된공적연금의소득보장기능을보완하고있다는점을볼때, 국민연금급여수준이점진적으로감소하고 ( 소득대체율 2028년 40% 로감소 ), 기초연금급여수준또한높지않다는점에서세제 ( 보조금포함 ) 혜택강화형사적연금제도
34 테마진단 로의개선은주요한노후소득보장정책이될것으로기대됨. 준강제형사적연금제도도입및일시금을제한할필요가있음. 영국의 NEST 제도및스웨덴적립식개인연금도입등과같이일정연령혹은가입조건을갖출경우사적연금에강제가입하도록하는것을고려할필요도있음. - 현행우리나라소득보장체계는형식적다층소득보장체계로중 저소득층의경우공적연금급여수준도낮지만사적연금에있어서는사각지대에놓일확률이높으므로준강제형사적연금제도도입검토가요망됨. 또한현행퇴직급여제도에서는법정퇴직금과퇴직연금으로이원화되어있어일시금을선호하는경향이있으므로노후소득보장기능강화를위해일시금은제한하고연금으로일원화하도록조치할필요가있음. 저소득층소득보장강화를위한연금상품을개발할필요가있음. 이미 60세이상이된경우공적연금의추가납부기회가없고, 근로세대라도적용제외기간동안에는추가적인납부가불가능하므로공적연금으로급여수준을제고하기에는한계가있음. 이러한경우이들을대상으로사적연금을통해충분히노후소득을준비할수있도록저소득층을대상으로한연금상품개발이필요함. 한편, 두루누리 12) 사회보험제도를확대하여퇴직연금보험료의일부를저소득근로자에게지원한다면이들의노후소득보장을확대하는방안이될것임. 노후준비에대한교육기능등을강화할필요가있음. 노후준비는일시에되는것이아니므로꾸준한교육을통해노후준비의경각심을일깨울필요가있음. 이와관련하여, 연령대별로준비해야할노후소득원에대해주기적으로공시하거나교육할필요가있음. 특히, 은퇴연령기에임박한 50대를중심으로노후소득준비교육등교육기능을강화할필요가있음. 12) 현재 10 인이하사업장에국민연금, 고용보험보험료의 50% 를지원함.
테마진단 35 < 참고문헌 > 국민연금연구원 (2012. 3), 외국의공사적연금제도. (2013), 내부자료. 국민연금재정추계위원회 (2013. 3), 2013년국민연금재정계산 : 국민연금장기재정추계보고서 ( 잠정 ). 보험연구원 (2013), 내부자료. 윤석명 양해진 오신휘 (2013. 5), 인수위국민행복연금 ( 안 ) 평가, 사회보장연구 제29 권제2호, 한국사회보장학회. 이용하 (2013), 인수위기초연금 ( 안 ) 의의의와쟁점, 한국연금학회정책세미나. 김원섭 (2013), 인수위기초연금도입 ( 안 ) 에대한평가와전망, 사회보장연구 제29권제2호, 한국사회보장학회. 厚生労働省, 2010~2011 年海外情勢報告藤本健太郎 (2012), ドイツの年金改革の動向 支給開始年齢の引き上げ, 国立社会保障 人口問題研究所前田俊之 (2012. 11), 欧米諸国の年金事情, ニッセイ基礎研究所岩間大和子 (2005), EU 諸国の少子高齢化に対応した年金制度改革, 国立国会図書館 OECD(2011), Pensions at a glance, Paris. SSA(2012), Social security throughout the world, www.ssa.com.