2018 년한반도평화프로세스의성과와한계그리고대안 이승열 ( 국회입법조사처 ) Ⅰ. 들어가며 2018년 2월평창올림픽을계기로한반도의안보상황이급변함. 4월 27일남북정상회담 ( 판문점선언 ) 과 6월 12일북미정상회담 ( 싱가포르합의 ) 으로이어진한반도평화프로세스가지난 9월 19일남북정상회담 ( 평양선언 ) 을계기로다시작동하고있음 미국백악관의존볼턴 (John Bolton) 국가안전보장회의 (NSC) 보좌관은 12일 ( 현지시간 ) 도널드트럼프대통령과김정은북한국무위원장의 2차정상회담일정과관련, " 두어달안에 (in the next couple of months)" 이뤄질것이라고언급함 지난 9월 7일폼페이오 (Mike Pompeo) 미국무장관이평양을방문하여김정은위원장을세번째만난후, 북한의비핵화를위한실무협상 ( 최선희 vs 스티븐비건 ) 이재개될조짐을보이고, 11월 6일미중간선거이후제2차북미정상회담이가시권에들어옴 6.12북미정상회담이후선 ( 先 ) 비핵화조치와관련하여북미간의이견으로북미실무회담이정체된가운데문재인정부의한반도평화프로세스를위한북미대화중재역할은 9.19 평양공동선언으로다시부각됨 특히이번평양공동선언은북미협상의중재역할뿐만아니라남북간의정치 군사 경제분야에서여러가지진전이이루어짐 정치분야에서는 4월판문점선언과 9월평양공동선언을이행하기위한당국간고위급회담의상시화와남북국회회담개최를위한준비위원회가마련됨. 지난 9월 14일개성남북연락사무소는이를실무적으로지원하고있음 군사분야에서는남과북미비무장지대 (DMZ) 를비롯해대치지역에서의군사적적대관계종식을위한한반도전지역에서의실질적인전쟁위험제거와적대관계해소를위한남북군사합의가타결됨 - 1 -
마지막으로경제분야에서는남과북이 민족경제를균형적으로발전시 키기위한실질적인대책들을강구해나가기로합의 하면서남북간경제 협력을구체화하기위한토대를마련됨 Ⅱ. 2018년한반도평화프로세스 문재인정부는평창올림픽을한반도평화의분수령으로삼고자적극적이대북포용정책을시도하였으며, 북한은김정은의여동생인김여정을대남특사로보내김정은의친서를전달함 2016년 1월 4차핵실험이후 2017년 11월 29일까지북한은세차례의핵실험과 44차례의다종의탄도미사일실험발사를시도함 미국뉴욕타임스는 2017년 9월이러한북한의행도를 미치광이전략 으로표현하며, 북한이체제생존을위해합리적행동을하고있다고분석 2017년 11월 29일화성-15형을끝으로 핵무력완성 을선언한북한은 2018년 1월신년사를통해대화로의전환 2018년 2월 9일평창올림픽개회식에김영남을단장으로한대표단과김정은의특사자격으로김여정이방남 문대통령은 4월초정의용국가안보실장을단장으로서훈국가정보원장등 5명을평양에대북특사로파견함 특사단은김정은위원장의회담에서제3차남북정상회담을오는 4월말판문점남쪽지역 평화의집 에서개최하기로합의하였고, 비핵화가남북정상회담의의제로등장할것임을확인함 북한은남북정상회담이열리기직전조선노동당중앙위원회정치국회의 (4.9) 와제13기제6차최고인민회의 (4.11), 당중앙위제7기제3차전원회의 (4.2 0) 를개최하여다음과같은내용은결정함 북한은이상의회의에서 핵-경제병진노선완성및핵무기병기화완수천명 남북정상회담일정공표및북미회담거론 4월 21일부터핵 ICBM 시험발사중지및북부핵시험장폐기 핵무기 핵기술이전금지 사회주의경제에총집중 평화 안정을위해주변국및국제사회 - 2 -
와긴밀히연계 대화추진등을채택함 2018년 4월 27일판문점 평화의집 에서 2018 남북정상회담 을개최함. 문재인대통령과김정은위원장은오전 오후 2차례회담과만찬진행하였으며, 양정상은오후공동식수및판문점경내친교산책을진행함 남북정상은 한반도평화시대 개막을선언하고, 남북관계의전면적 획기적발전 군사적긴장완화와상호불가침합의 한반도의완전한비핵화및평화체제구축등에대해협의하고 판문점선언 에각각합의함 4월 17일 < 워싱턴포스트 > 는소식통을인용해폼페오중앙정보국 (CIA) 국장이트럼프대통령의특사자격으로 부활절주말 (3.31~4.1) 에극비방북해김정은국무위원장과만났다고보도 도널드트럼프미국대통령도 18일 ( 현지시간 ), 플로리다마라라고에서아베신조일본총리와만난자리에서 마이크폼페오가지난주북한에서김정은과만났다 고확인 폼페오미국국무장관은하원외교위청문회에출석해김정은위원장이비핵화대가로경제지원과체제안정을요구했다고밝힘 김정은위원장은트럼프대통령의북미정상회담관련만족한합의에도달, 미국인 ( 한국계 ) 억류자 3명석방및송환 미국은 6월 5일 ( 현지시간 ) 6월 12일북미정상회담장소로싱가포르의센토사섬카펠라호텔로확정되었다고발표함 2018년 6월 12일 세기의담판 으로전세계의주목을받았던제1차북미정상회담이 싱가포르합의 을채택하고성공적으로끝났음 두정상은오전 9시 ( 현지시간 ) 성조기와인공기가교차배치된회담장입구양쪽에서약 10초간악수와함께간단한담소를나눈후단독회담장으로이동 트럼프대통령은이자리에서 우리는굉장히성공할것 이라며 만나게돼서영광스럽게생각한다 고언급했다. 김정은국무위원장도 여기까지 - 3 -
오는길이그리쉬운길은아니었으나, 모든것을이겨내고이자리까지왔다 고언급 북미확대정상회담개최, 이자리에는미국측존켈리 (John Kelly) 비서실장과마이크폼페이오 (Mike Pompeo) 국무장관, 리비아식해결을주장하면서북한의불만을촉발했던존볼턴 (John Bolton) 국가안보보좌관이참석했다. 북한측은김영철당중앙위부위원장, 리수영당부위원장, 리용호외무상이참석 단독및확대정상회담이후오찬을함께한두정상은이후예정에없었던정상회담합의문서명식을가지고, 새로운북미관계 한반도에서안정적인평화체제구축 한반도의완전한비핵화 미군유예송환등에합의함 2018년 9월 5일대북특별사절단방북 ( 정의용안보실장, 서훈국정원장등 5명 ) 으로김위원장과의면담을통해 9월 18일-20일평양에서제3차남북정상회담개최를합의함 6.12 북미회담이후남북은 6월 22일제12차남북적십자회담을개최하여 8.15 계기이산가족상봉일정 (8.20-26일금강산 ) 합의하였으며, 이를성공적으로마침 남북, 판문점연락채널통해분과회담일정합의및개최 : 철도분과 (6.26), 도로분과 (6.28), 산림분과 (7.4) 를개최하고, 10월 15일남북고위급회담에서 11월말-12월초착공식을갖기로합의함 2018년 8월 18일남북아시안게임공동입장 ( 인도네시아자카르타 ), 금메달 1개, 은메달 2개획득 대북제재위반에대한논란에도불구하고 2018년 9월 14일개성남북공동연락사무소개설하여, 남북회담장소로활용 2018년 9월 18일부터 20일까지제3차남북정상회담이성공적으로개최되었으며, 9월 19일두정상은한반도비핵화와남북관계발전및군사적신뢰구축에대한평양선언에서명, 주요내용은다음과같음 군사적적대관계종식 민족경제의균형적발전을위한경제교류 - 4 -
이산가족문제해결을위한인도주의적문제 다양한분야의협력과 추진등임 Ⅲ. 한반도평화프로세스의한계 가 ) 북한이왜대화테이블로나왔는가에대한인식의차이 북한은일관되게여러차례 2017년까지핵무력완성을선언하고, 2018년부터경제건설을위한평화모드로전환할것이라는점을이미전략적으로기획하였다고주장함 북한은지난 2017년 11월 29일화성-15형대륙간탄도미사일 (ICBM) 을시험발사한직후, 국가핵무력완성 을선언하고, 2018년 1월 1일신년사를통해평창올림픽참가를위하대표단파견을제안함 따라서북한이대화의테이블로나온것은미국의대북제재때문이아니라 2013년 3월 국가핵병진노선 채택이후, 핵무력완성을달성했기때문에경제분야에집중하기위해나왔다는것임 북한은 4.27 판문점선언과 6.12북미정상회담, 그리고 9.19평양공동선언에서대북제재해제에대한언급은없었으며, 대신남북관계발전과군사적신뢰구축, 그리고종전선언과평화체제구축과같은체제안전보장에더관심을두었다고주장함 그러나미국의생각은북한의주장과다름. 즉, 북한이대화의테이블로나온것은미국이주도한유엔안보리대북제제와미국의양자제재때문이며, 그결과미국은비핵화라는최종적인목표에도달하기까지제재해제를고려하고있지않음 최근국감에서강경화외교부장관이 5.24조치해제검토발언 을한직후미국의트럼프대통령은외교적논란에도불구하고 우리의승인없이하지않을것 이며, 승인 (approve) 를두차례반복함 이것은미백악관의대북제재에대한인식을보여주는극명한예로, 폼페이오국무장관은지난유엔총회에서 우리는무엇이여기까지오게했 - 5 -
는지잊지말아야한다 며제재가북한을대화의테이블로나오게했다는점을강조하였음 최근미재무부는지난 10월 12일 세컨더리보이콧 의위험을적시한제재대상 466곳을공개하였고, 한국의주요은행 ( 산업, 기업, 국민, 신한, 농협, 우리, 하나 ) 에직접전화회의를열어대북제제위반에대한오해가없어야함을강조함 현재유럽을방문중인문재인대통령은프랑스마크롱대통령을만나, 북한이비가역적인비핵화조치를취하면, 유엔안보리대북제재를완화에나서달라는뜻을피력함 북한이왜대화테이블로나왔는가 에대한북미정책결정자사이에이와같은인식의차이는향후북미실무협상과정에서비핵화를위한선제적조치와체제안전보장을위한미국의대응조치 (corresponding measures) 를두고양국의상당한진통을예고하고있음 최근언론보도에서지난 7일 4차방북한폼페이오미국무장관에게김정은위원장이그동안북한이강력하게요구했던종전선언보다대북제재를먼저완화할것을요구했다는보도가있음 북한의 조선중앙통신 도 16일보도에서북한이핵과미사일시험을중단한만큼 이를걸고조작한제재들도그에맞게사라지는것이순리 라며재제완화를요구하고있음 결과적으로미국이북한에게요구하는先비핵화조치는북한이보유한핵목록 (inventory) 에대한성실한신고를의미하나, 북한은이미풍계리핵실험장과동창리미사일시험장해체를완료한이상종전선언과무관하게제재완화는신뢰구축차원에서취해야할미국의대응행동이라고주장함 따라서향후북미실무협상의최대쟁점은대북제재완화에대한북미간의협상이될가능성이높지만, 제재에대한미국의입장이워낙완강해북미실무협상을낙관하기에는한계가존재함 나 ) 남북경제교류협력과대북제제의충돌 - 6 -
남북두정상은 9월 평양공동선언 에서는지난 4월 판문점선언 의합의사항인 남북관계의전면적 획기적인개선과발전 에대한구체적인방안으로써 민족경제를균형적으로발전시키기위한실질적인대책들을강구해나가기로하였다 고밝힘 이를위해남북두정상은철도및도로연결을위한착공식을포함해모두네개항의경제협력에합의함 이를위해남북은 10월 15일 9월 평양공동선언 이행을위한고위급회담 을개최하여, 철도및도로연결등경제분야협력을위한구체적인날짜를도출 그러나미국무부는최근남북고위급회담합의와관련하여 남북관계와북한비핵화문제의진전이함께가야한다 는점을강조하며, 대북제재의중요성을강조함 2006 년북한의제 1 차핵실험이후채택된 10 번의유엔안보리결의안과미 국의양자제재안의포괄적제재로인해남북경협은한계를맞고있음 2016년 3월채택된안보리제재 2270호이후대북제재의성격이북한경제의수출을통제하는방향으로변화됨 2017년 7월 ICBM미사일시험발사이후채택된유엔결의안 2371호는북한산무연탄, 철, 납, 납광석과수산물수입을전면금지함 2017년 9월 6차핵실험이후채택된 2375호는북한산직물및의류완제품에대한수입을전면금지 2017년 11월 ICBM 발사이후채택된 2397호는대북원유수출금지 ( 민생목적은허용, 그러나총량은제재한통과이후연간 400만배럴또는 525,000톤이하만가능 ) 와정제류금지 ( 민생목적은허용, 그러나매 30 일마다안보리에보고하는조건으로허용, 또한총량은 2018년 1월 1일이후 50만배럴만가능 ) 유엔안보리대북제재 (2270, 2321,2371, 2375,2397) 은북한의연간수출액인약 30억불이상을봉쇄하는법안임 - 7 -
미국은 2017 년 8 월이란 러시아 북한제재현대화법제정, 재무부제재대 상확대발표, 대통령행정명령 ( 세컨더리보이콧 ) 등을발표하면서북한과 거래하는제 3 국기업또는개인도제재대상에포함 제재를통한미국의적성국들에대한대응 (Countering America s Adversaries Through Sacntions Act: HR. 3364) 라고도불리는이란, 러시아, 북한통합제재법은유엔안보리제재에서더나아가러시아및중국기업을겨냥한 2차제재의발판마련 미국의 세컨더리보이콧 제재는북한의최대후견국인중국의대북제재참여를강제하였으며, 북한내에만연했던 제재무용론 을무력화시킨것으로판단됨 따라서 2018년두번의남북정상회담합의문 ( 판문점선언, 평양공동선언 ) 과남북고위급합의의주요내용은대부분대북제재에한계에묶여있음 무엇보다북미실무회담을통해상호신뢰구축을위한조치로서대북제재의해제및완화가없다면현재까지남북합의중경제분야의합의는진행되기어려움 어렵게마련된남북경협에대한합의안이대북제재막혀시행되지못한다면, 2018년남북간의합의했던여러교류협력사업또한부분적으로영향을받을수있음 다 ) 북한의비핵화를위한미중 ( 美中 ) 협력의실종 지난 7월폼페이오국무장관의평양방문이성과없이끝나자트럼프대통령은북한에대해약속을지킬것이라고하면서 중국이부정적압력을행사한다 며중국책임론을들고나옴 트럼프대통령중국에책임을전가하는이유는중국이대북제재의협력틀을깨고있다고판단한것임 지난 4월 27일남북정상회담전인 3월 25-28일김정은위원장은중국베이징을방문하여시진핑주석과첫북중정상회담을개최함 - 8 -
또한 6 월 12 일북미정상회담전인 5 월 7-8 일김정은위원장은 렌을방문하여시진핑주석과두번째북중정상회담을개최함 중국다 그리고북미정상회담직후 6월 19일김정은위원장은베이징을방문하여시주석과 3차북중정상회담을개최함 중국이북한과세차례의정상회담을개최한것은북한이미국과급격하게가까워짐으로써중국의전략적이익을훼손할가능성에대한우려때문임 한반도의지리적위치뿐만아니라북한의대미정책에따라중국의전략적이익에매우중대한영향을미침 북중관계는순망치한 ( 脣亡齒寒 ) 관계로북한은미국이중국과직접적인충돌을방지하는 완충지대 의역할을하고있음 중국이비핵화해법으로제시한 ' 쌍중단 ( 북한핵미사일실험중단 한미연합군사훈련중단 ) 쌍궤병행 ( 한반도비핵화프로세스 북미평화협정체결 )' 은중국의대한반도전략이내재된것임 한반도내에서중국의역할을끌어당겨줄북한이종전선언에서중국을배제하려하고주한미군과한미연합훈련을용인하면서미국과관계정상화롤가려는데자극을받음 북한은중국의우려를잘알고있기때문에중국을활용해서대북제재의틀을깨고중국의대북지원을이끌어내려는계획을갖고있는것으로보임 미중사이의무역전쟁과남중국해에서의패권경쟁은북핵문제해결에있어서미중의협력을저해하며, 이것은북한의비핵화에부정적영향을줄수있음 북한에게가장불리한국제정치의구도는미중이공통적이해관계를갖고북한문제에관여하는것이며, 반대로최상의구도는미중이서로충돌하는경우임 세컨더리보이콧 을앞세운미국의대부제재의의지가중국의비협조를능가할만큼강력하게적용하고있지만, 미국의대북제재로인해북한체제의불안정성이확대될경우중국은지역안정을앞세워언제든지과거 - 9 -
로회귀할수있음 키신저 (Kissinger) 가북핵문제해결을위해미중간의새로운이해가필요하다고주장한것도, 동북아에서북한문제에대한중국의이해관계를고려한것임 Ⅳ. 대안 문재인정부가한반도평화프로세스의내포하고있는한계를극복하기위 해서는우리의영역과북미관계의영역에대한인식이필요함 남북관계의진전을통해북미관계를추동하는문재인정부의한반도평화프로세스는매우성공적인역할을했으며, 현재도진행중임 문제는어디까지가우리의역할인가에대한의견이나눠짐. 즉일각에서는남북관계를먼저추진하여북미협상을계속이끌어야한다는의견과다른관점은북미협상의중재자로서역할에충실해야한다는의견임 이경계선을나누는기준점이바로대북제재임. 미국은대북제재가북한의비핵화를추동하는가장핵심이라고인식하고있기때문에제재의해제와완화그리고유예는자신의영역이라고인식함 ( 트럼프가 승인 이라는단어를쓴것도이런이유때문임 ) 미국은대북제재를북한의상당한정도의비핵화 ( 문재인대통령의표현을빌리자면 돌이킬수없는비핵화 ) 에이르지않으면해제하지않겠다는입장이확고함 대북제재는북미간의협상을통해풀어가가야할과제이며, 우리정부가대북제재의영역에지나치게개입하는것은오히려북미협상과정에서한미간의충돌을야기할수있음 따라서대북제재의영역은북미관계에맡기고우리정부는문대통령이추진하는가톨릭수장인교황의북한방문, 북한에대한인도주의적지원그리고한반도종전선언그리고평화체제로의이행등과같은평화분위기조성에더노력할필요가있음 우리정부는북미협상의 역동성 (dynamism) 을또다른시각에서바라볼필요가있음 - 10 -
제2차북미정상회담이다가오는 11월 6일미국의중간선거이후로미뤄진상황에서미중간선거의결과는향후북미관계에도많은영향을줄것으로예상됨 과거 2006년북한의제1차핵실험이후치러진부시행정부의중간선거결과는공화당의참패로끝이났고, 그결과부시행정부는대북압박정책을버리고 2007년 2.13합의를이끌어냄 그런의미에서이번미중간선거의결과도향후미국의대북정책에영향을줄것으로판단됨. 그런의미에서미국의본격적인대북정책은중간선거이후전개될것이며, 미국의북한에대한전략적이익에대한판단은우리가생각한것보다더넓을수있음 핵무력완성과경제재건이라는두가지국가발전전략을내세운김정은위원장의입장에서과연핵대신경제를선택할가능성은전혀없는가에대한시각이요구됨 미국을북미협상의장으로끌어들인김정은위원장은 2017년 11월 29 일화성-15형대륙간탄도미사일을발사하기전, 북한내부의엘리트교체를추진함 2016년이후핵과미사일정책을주도했던조선노동당의최고실세인황병서총치국장과조연준조직지도부제1부부장을숙청하고, 최룡해를조선노동당최고조직인조직지도부부장에임명함 북한은 2006년 1차핵실험이후 2013년 3차핵실험까지핵개발의주체는당군수공업부이며, 핵실험의주체는인민무력부와총참모부등군부가진행하는 2원체계로운영함 그러나 2016년 4차핵실험과이후 44번의탄도미사일실험은개발과실험의주체가조선노동당군수공업부산하핵무기연구소와전략사령부이며, 이것은김정은집권이후군부의선군정치에서조선노동당중심의권력구조를재정립하는데핵과미사일을김정은의혁명업적으로내세워추진함 따라서 2016년이후북한의세차례의핵실험과 44번의다 ( 多 ) 탄도미사일실험은북한내부의엘리트권력구조가군부에서조선노동당으로재정립되는과정에서김정은과조선노동당이공동으로추진한것으로, 오히려핵 - 11 -
에대한김정은의인식은조선노동당의입장과다를수있음. 나가며... 남북이합의했던 판문점선언 과 평양공동선언 이제대로이행되기위해서는북한의비핵화에대한북미간의합의가진전되어야비로소가능한부분이대부분임 그동안북미회담의진행과정에서 4월 27일남북정상회담이후 5월트럼트대통령의북미회담취소와지는 7월폼페이오국무장관의평양방문무산등교착상태에빠졌을때한국정부의남북관계진전을통한중재외교는상당한영향을미쳤음 그러나북미협상은오는 11월 6일미중간선거이후트럼트대통령의달라진국내정치의위상에서재세팅될가능성이높음 그동안대북제재에대한한미간의이견이존재했지만, 여전히한미공조는확고함. 그러나한미간의대북제재를둘러싼더이상의논란은오히려북미실무협상에방해가될수있음 문재인정부의중재외교의힘이발휘된지금문제해결의키를쥐고있는트럼프대통령과김정은위원장이합의가성사되어, 북한의핵신고목록 (inventory of nuclear arsenals) 과미국의상응조치 (countering measures) 가잘만들어질수있도록최개한인내를갖고관리할필요가있음 - 12 -