동아시아 도시의 홈리스 지원과 또 하나의 이너시티 재생 미즈우치 토시오(오사카시립대 도시연구플라자) 본고에서는 한국, 일본, 홍콩, 대만의 대도시의 홈리스 상황과 지원에 관해 최근에 나타난 특질을 밝히고 있다. 도시 정책의 과제라는 측면에서 이를 정리하면 먼저 셸터 및 숙박소 (urban hostels) 등으로 대표되는 중간시설(transit housing) 공급이 공식화 된 점, 둘째로 생활보호 이용을 중심으로 하는 기존 사회보장제도가 홈리스 지원에 최초로 적용된 점, 마 지막으로 NGO가 지원 주체가 되어 지원 시책의 일익을 담당하게 된 점 등을 공통된 특질 로 가진다. 단, 홈리스에 대한 정의가 각기 다른 관계로 일본에서는 노숙을 하고 있는 사람 만이 홈리스에 포함되지만 한국 및 홍콩에서는 셸터 등의 중간 시설 이용자도 홈리스로서 카운트되며, 또한 최근의 추이 역시 거의 감소하는 경향을 보이지만 중간시설 이용자를 포 함하면 각국의 경제변동이 차이가 있는 점도 있어 그 변화의 양상은 비슷하다 볼 수 없다. 한 편, 홈리스를 벗어난 사람들이 중간시설로부터 지역 내의 보통의 주택 거주로 이행하는 사례도 증가했다. 특히 그 경향은 한국과 일본에서 많이 관찰된다. 본고에서는 일본에 중점 을 두어 지역생활 이행 상황과, 주거지원이 포함된 주택이 증가하는 것이 저임대료 주택이 많은 이너 시티 재생으로 이어지는 가능성이 있음을 지적하고 있다. 1.동아시아 도시의 홈리스 지원과 이너시티 동아시아의 선진 자본주의 도시의 홈리스 문제는 1990년대 후반의 경제위기 및 불황에 따
라 급증한 실업자가 주거를 상실하는 문제로서 처음으로 도시 정책의 과제로 주목 받게 되었 다. 그 중 대부분은 도시의 공공 공간에 움막이나 텐트, 박스로 만든 집 등의 임시적인 거처를 마련하게 되었고, 이에 따라 홈리스로서 살아가는 사람들이 가시화되었다. 이를 통하여 단지 잠자리로부터 배제시키는 것, 혹은 쫓아 내어 다른 장소에 은폐시켜버리는 것이 아니라 어 떤 정책을 도입하여 탈 홈리스 지원을 시행해야 한다는 인식이 처음으로 크게 제기된 것이다. 도시 정책의 과제라는 측면에서 이를 정리하면 먼저 셸터나 숙박소(urban hostels)로 대표 되는 중간시설(transit housing)의 공급이 공식화된 것, 둘째로 생활보호의 이용을 중심으로 하 는 기존의 사회제도가 홈리스 지원에 최초로 적용된 것, 마지막으로 NGO가 지원 주체가 되 어 지원 시책의 일익을 담당하게 된 것의 세 가지를 공통된 특징으로 가진다고 볼 수 있다. 또 도시의 공간 구조와의 관계로부터 보면, 저임대료 주택이나 질이 낮고 협소한 주택에 집 중되는 블루 컬러 노동자 및 서비스 산업 종사자들이 거주하는 이너 시티의 도시 재생과, 탈 홈리스 지원 프로그램이 결합되기 시작한 점이다. 탈 홈리스를 이루어낸 사람들의 다수는 단신 남성이다. 중간 시설에서의 재활을 거쳐서 다시 한 번 임대주택에서 거주를 시작하지만, 저임 대료 주택을 선택할 수 밖에 없게 된다. 또한 수입도 낮아 취업 역시 불안정하여 생활보호를 수급받고 있는 경우도 많다. 따라서, 이렇게 사회적으로 불리한 위치에 있는 사람들의 생활을 뒷받침해나가는 사회 자원 및 취업 기회도 가까운 곳에 집중할 필요성이 있다. 노숙에서 벗어 난 사람들의 수가 이전보다 증대하여 그들을 받아들이는 이너 시티는 슬럼이 철거된 재개발지 역이 아니라 혼란스럽고 난잡하고 무질서한 이너 서티인 경우가 대부분이다. 이러한 지역에는 주거 지원의 NGO가 활동하기 시작하여 지금까지의 재개발에서는 볼 수 없었던, 이너 시티의 주거 기능의 수복을 더한 재활용이라는 시도가 부분적으로 시작되었다. 한국, 일본, 대만의 대도시, 그리고 홍콩과 같은 동아시아 선진 자본주의 도시의 이너 시티 들은 구미에서 보여지는 것과 같은 에스니시티에 의한 주거 분리나 발전 도상국과 같은 근근 이 유지해 나가는 열악한 스쿼터 및슬럼은 거의 소멸되었다. 또한 유럽처럼 사회적 펀드나 소 셜 팜이 힘을 발휘하는 것도 아니고 미국처럼 사회적 비즈니스가 왕성한 것도 아니며 구 슬럼 및 스쿼터의 열악한 주거 개선을 위해 애쓰는 강력한 NGO가 그렇게 많은 것도 아니다. 눈에 보이는 빈곤에 대해서는 어느 정도 가족제도 및 커뮤니티의 상호 부조의 전통이 그를 완화하 는 역할을 해 왔다. 그리고 상대적으로 기능하는 생활보호 및 사회제도에 의해 탈 홈리스가 가능해져, 이들을 이너 시티에서 뒷받침해 나가는 특징적인 도시 재생의 시도가 이러한 동아시 아의 이너시티에서 보여지게 되었다. 시정과 유연하게 연대를 맺고 있는 홈리스 지원 NGO의 성장은 동아시아의 새로운 도시 거 버넌스를 창출하는 창조적인 시도라 할 수 있다. 이러한 움직임은 21세기에 들어서서 갓 본
격화되기 시작한 것으로, 선행 연구도 거의 없다. 원래부터 이너시티는 사회적 배제라는 인식 이 강한 지역차별의 대상이 되기 쉬운데, 이러한 연구는 사회적 조건이 불리한 이너 시티 안 에서도 가장 사회적 배제를 받아 왔던 홈리스 경험자가 이너 시티에서 어떻게 지역에 정착해 가는지에 대한 새로운 도전이자, 그와 동시에 저임대료 주택 부동산 시장을 둘러싼 사회 기업 의 발전과도 관계되는 도시적 이슈라 할 수 있다. 2.홈리스 인구의 증감 비교 1990년대에 들어가면서 발생한 새로운 빈곤 현상인 동아시아의 도시 홈리스 문제는, 도시 공간 구조면에서 살펴 보면 도심부의 공공 공간을 점유하는 형태로 나타나는 경우가 많았다. 그렇기 때문에 기존 이너 시티에서의 비교적 저소득자의 주거 분포와, 그를 지탱하는 사회 자 원의 분포 사이에는 미묘한 차이가 관찰되었다. 도시 공간 구조 역시 기존의 저소득층의 분포 와 홈리스 인구의 분포가 반드시 상관 관계가 있다고 할 수 없었다. 도심부에서 보이는 홈리 스의 노출이 홈리스 문제를 사회에 인식시켰다는 것은 틀림 없으며, 먼저 그 상황부터 기술하 려고 한다. 사진 1의 서울역 지하도, 사진 3의 타이페이 역 지하도는 도시의 출입구 및 통근객이 많이 왕래하는 역, 혹은 그 주변 지역으로 박스를 이용해 자는 사람이 이용하는 공간이 되었다. 사 진 2의 홍콩 카오롱( 九 龍 ) 쪽의 스타 페리 승선장 입구 주변의 홍콩문화센터에서는 박스로 만 든 침대가 줄을 지어 있다. 이 광경은 홍콩 섬의 절경을 보기 위한 가장 좋은 관광 거점 중 하나이기 때문에 더욱 더 놀라운 것이었다. 사진 4의 도쿄는 일본 최대의 철도 터미널이자 최 대의 번화가인 신쥬쿠에 있는 박스 하우스의 군집이 찍혀 있으며, 사진 5의 오사카에 찍혀 있 는 것은 2000년에 1000명 이상이나 달한 오사카 성 공원의 노숙생활자의 블루 텐트 마을의 광경이다. 이러한 사진들은 도시의 대표적인 장소에서의 광경으로, 홈리스 문제가 최초로 도시 문제로 서 인식되는 계기가 되었다. 하지만 그 노숙 생활의 방식에 대해서 말하자면, 인구도 장소도 일본의 두 도시와 그 외의 도시에서는 약간 차이가 있었다. 그림 1은 각 도시의 2000년 전후 의 노숙생활자의 분포지로 집중적으로 관찰되는 포인트를 장소 별, 유형 별로 묘사한 것이다. 일본의 두 도시는 천변 공원을 포함한 도시 공원에서 텐트 생활을 하는 숫자가 압도적으로 많 은 것에 비해, 그 외 동아시아의 세 도시에서는 역사나 지하도에서 박스로 노숙을 하는 경우 가 많은 점이 큰 차이라 할 수 있다. 타이페이 등에서는 쉽게 발견되지 않는 고가 밑이나 하 천 주변에서 텐트 및 움막 생활을 하는 케이스도 눈에 띄었지만, 일본과 그 외 동아시아 도시 에서 나타나는 노숙 형태를 전반적으로 보면 전자는 텐트 생활로 대표되는 정착형이 상당히
많으며, 후자는 박스 등을 이용한 비정착형이 대부분이었다. 또 빈 집을 스쿼팅하는 사례 역시 거의 눈에 띄지 않았다. 그렇다면 여기서 수적 규모 및 그 추이에 대해 표 1을 통해 살펴 보자. 이 표는 5도시에서 의 1990년대 후반부터의 홈리스 인구의 증감과 홈리스 지원시설의 이용자 수 및 정원의 추 이를 나타낸 것이다. 굵은 글자는 수도의 도시 홈리스 수의 공식 발표치이며, 그 내용으로서 노숙 생활자와 중간시설 이용자를 들고 있다. 단, 여기서 일본의 공식 발표치는 중간시설 이용 자를 포함하고 있지 않은데, 불안정한 주거 상황에 위치한다 는 홈리스의 본래의 정의로부터 본다면 일본의 공식 수치의 정의는 세계 기준이라고는 할 수 없다고 말할 수 있을 것이다. 표 1에서 지적할 수 있는 특징으로서 다음과 같은 점을 들 수 있다. (1) 어떤 도시든 2000년 전후에 노숙생활자가 급증 또는 그 수가 피크에 달했다는 점 (2) 홈리스 자립 지원 시설이 2000년 전후에 급속하게 설치된 점 (3) 도쿄와 오사카에서 노숙생활을 하는 수가 압도적으로 많은 점 (4) 노숙생활을 하는 홈리스는 도쿄, 오사카에서는 급증하고 홍콩 및 타이페이에서는 점차 감소, 그리고 서울에서는 급감이 보이는 점 (5) 홈리스 지원시설 이용자 수는 특히 서울 및 홍콩에 수가 많으며, 도쿄 오사카의 경우 그렇게 많다고 할 수 없다는 점. 단, 도쿄와 오사카에서의 시설은 정의가 좁아 NGO및 민간 시설이 포함되어 있지 않기 때문에 이렇게 적은 수치가 나온 점에 대해서는 부언 설명이 필요하다 1). 이러한 상황 속에서 중간 시설 이용자 및 그 정원은 2000년대 후반 에는 점차 감소 혹은 일정한 값에서 변화하고 있다. (6) 2008년의 경제 위기는 서울을 제외하고 노숙생활자의 수를 증가시키지는 않았다. 오히 려 노숙에 이를 가능성이 있는 사람이나 셸터 등의 이용자가 증가하게 되었지만 표 1 의 수치가 정원이 되어 있는 경우가 많기 때문에 그 상황은 파악되지 않고 있다. 1) 일본의 홈리스 통계는 현재 노숙 중인 사람 만을 홈리스로서 카운트하며, 홈리스 지원시설 역시 공적 섹터에 의해 운영되고 있는 경우만 카운트하고 있다. 서울과 홍콩은 NGO 시설도 포함해서 공표하고 있으나 일본의 경우 민간 및 NGO가 운영하는 시설을 이용하고 있는 사람의 전국적인 실태가2009년에 처음으로 밝혀졌다. 도쿄에서는 3,547, 오사카에서는 1,436이라는 수치로 공적 섹터의 수치를 크게 웃도는 것이다.
표 1 The recent transition of numbers of homeless people and capacity / users of related facilities 표 1에서 밝혀진 것은 2000년대 후반 노상생활을 하는 홈리스 수가 감소하는 경향이 나타 난 것으로 보아 홈리스 문제는 어느 정도의 개선의 움직임이 보인다는 것이다. 그와 동시에 중간 시설 이용자가 증대함에 따른 지원의 필요성이 증가했다는 것도 분명하다. 그리고 당연히 이러한 시설의 퇴소자가 지역에서 생활하기 위한 지원 필요성 역시 급속하게 과제로서 인식되 게 되었다. 어느 것도 동아시아 도시에서는 지금까지 경험한 적이 없는 현상이며, 이에 더해 홈리스 시책으로서는 전례가 없는 시도 및 대처 방안이 실시되었다. 그 최전선을 짊어지게 된 NGO를 중심으로 홈리스 지원의 추이에 대해 다음 장에서 서술하겠다. 3. 홈리스 지원의 다단계화와 지원 내용의 신장 1990년대 후반에 거의 동시에 출현한 NGO 등에 의한 홈리스 지원은 5도시 모두 거의 공 통되는 지원 단계를 형성했다. 표 2와 같이, 먼저 그 지원은 탈 노숙에서 지역에의 거주를 계 속하기에 이르기까지의 과정 안에서 여러 지원을 필요로 했다. 현재 실시되고 있는 지원 상황 을 정리하자면, <1> 홈리스화 예방에 관한 지원, <2> 노숙 중의 지원(아웃 리치, 급식제공, 데이 센터), <3>탈 노숙 지원으로서의 중간시설 입소, 취업자립, 생활보호자립, 주택 확보에
관한 지원, <4> 주택 거주 후의 애프터 케어 지원으로 구성되어 있다. 이는 <2>단계의 응급 지원에서부터 <3>단계의 중간 시설 지원 단계로 확대되어, 2000년대 후반부터 탈 홈리스의 사람들이 지역에서 계속 생활할 수 있도록 지원하는 <4>의 단계로 발전해 왔다. 이와 동시에 홈리스화를 예방하는 지원<1>도 발생하였다. 1990년대 후반, 홈리스 수의 차이는 있을지언정 기이할 정도로 거의 동시에 <2>와 <3>이 세트화 된 홈리스 지원 시책이 공적으로 형성되기 시작했다. NGO가 운영하는 중간시설도 정 책적으로 생겨나 표 1에서 볼 수 있듯이 시설 이용자 및 정원이 급증한 것이다. 이러한 세트 화를 가장 빠르게 실현한 곳은 한국이며 서울에서는 지원 단계 <2>의 아웃리치, 드롭 인 센터 설치와 단계<3>의 "자유의 집"이라 불리는 평가 센터와 쉼터라 불리는 홈리스 지원센터가 1998년 함께 정비되었다. 이러한 시스템의 정비를 중앙정부에 호소한 것이 1998년 설립된 전 국실직노숙자대책 종교/시민단체협의회(이하 전실노협이라고 약칭)이다. 서울에서 시행되기 시 작한 시스템을 다시서기 지원 시스템이라 부르는데, 특히 지원단계 <2>에 있어서 드롭 인 센 터의 정비 등은 서울의 사례가 가장 빨리 설치되었으며 그 수도 많다고 볼 수 있다. 한 편, 이 와는 전혀 다른 루트로 사회복지사업법으로 규정되어 있는 부랑자 수용시설이 존재해 왔다. 이는 사회복지법인이 운영을 담당하며 나름의 역사를 가지는, 위에 서술한 NGO와는 다른 계 통이라 볼 수 있다. 표 2 Four stages of assistance activities and facilities for homeless people by public subvention 한국으로부터 영향을 받은 것은 아니지만 2년 정도 늦게 도쿄와 오사카에서 유사한 지원 시스템을 단기간에 만들어냈다. <2>단계에서는 아웃 리치 팀이 오사카에서 1999년에 편성, 지원<3>의 핵심이 되는 중간시설로서 도쿄, 오사카에 잇달아 홈리스 지원시설 센터가 2000년 에 세워졌다. 도쿄에서는 2002년 assessment center가 만들어진다. 그리고 2002년 홈리스 지
원법이 유력한 여러 홈리스 지원 NGO단체의 뒷받침을 받아 국회의원에 의해 입법화되었다. 이 법률에 의거하여 지방정부에서 시행할 의지가 있으면 국비 100%로 홈리스 지원 사업을 실 시할 수 있게 되었다. NGO뿐 아니라 기존의 다수 사회복지법인이 사업에 관여하고 있는 것 또한 특징이다. 지원단계 <2>에 속하는 노숙처 직접 지원이라는 관점으로부터 보면, 드롭 인 센터 등이 일본에서는 공식 프로그램화 되지 못하고 서울에 약간 뒤처져 있다. 홍콩의 경우, <2>의 아웃 리치 팀은 1998년 처음으로 공적 지원을 받게 되었다. 홍콩의 특 징이 드러나 있는 것이 <3>단계인데, bed house및 cage house, cubicle 등의 협소 위험 주 택의 철거와 관련된 중간 시설을 홈리스 지원에도 적용하고 있음을 볼 수 있다. 그 때문에 순 수하게 assessment center및 홈리스 지원 센터에 해당하는 것은 만들지 않고 위에 언급한 협 소위험주택대책인 지원이 포함된 저임대료 hostels를 유용함으로써 홈리스 지원을 위한 중간시 설로서 기능하게 하는 특징이 나타났다. 2001년에는 총 3개의 기독교 계 NGO를 선택, 3년의 액션 플랜의 실시 주체로 삼아 <2>, <3>의 과정을 처음으로 제도화 했다. <2>의 노숙처 지 원에 대해서는 데이 센터 등의 설치가 보여졌으나 이용자 감소에 의해 폐쇄된 상황이다. 타이페이는 시스템 구축에 관해서는 ad hoc로, 엄격하게 제도화되어 있지는 않다. <2>의 아웃 리치 팀은 1997년부터 시의 사회국에서 스타트하고 있으며 지원단계<3>으로서 긴 역사 를 가지는 유민수용소에 일부 홈리스 지원 기능을 포함시킨 것과 NGO지원이 포함된 셸터 운 영을 새로이 위탁시킨 것이 사업으로서 인지할 수 있는 것이다. 단, 홈리스 자립 지원센터라는 확실한 기능을 명시하는 전체적인 계획은 아직 등장하지 않았다. 2000년대 이후 홈리스 지원의 최대 과제는 <3>의 중간 시설을 퇴소하는 사람들이 지역에 서 계속적으로 생활할 수 있도록 어떤 지원을 제공할 것인가 라는 점이었다. 애프터 케어 지 원이라 불리는, 케어를 필요로 하는 사람들의 수는 늘어 갈 뿐이며 어느 도시든 그 지원 체제 의 구축에 고심하고 있다. 퇴소자의 생활 기반은 취로에 따른 수입 혹은 생활보호에 따른 부 조에 의해 성립되는데, 전자의 기회가 그다지 많지 않은데다 실직하는 경우가 많아 취로 지원 및 취로 계속 지원이 매우 중요한 과제이다. 또한 일본에서는 특히 생활보호 수급액이 많기 때문에 생활보호 수급자에 대한 지속적 접촉 지원이 더욱 큰 무게를 점하고 있다. 사회복지 전반에 있어서 시설 내 서비스가 일반적이기 때문에 <4>와 같은 퇴소 후의 애프 터 케어 지원은 자금의 출처가 법률로는 거의 규정되어 있지 않아 좀처럼 공적인 프로그램으 로서 실시되지 않고 있었다. 다수 NGO에 의한 자발적인 애프터 케어가 시작된 후에야 공식 적인 프로그램이 조금씩 도입되고 있는 실정이다. 특히 홈리스 지원에 있어서 이 <4>의 공식 프로그램화는 <3>보다 훨씬 늦어졌다. 오사카에서는 2005년부터 홈리스 자립 지원 센터 퇴소 자의 애프터 케어 사업이 시작되었다. 1년간 퇴소자에 대한 방문활동이 개시되어 같은 해에는
지역 생활을 원활히 하기 위한 시설에 입소하면서 아파트 주거를 일정 기간 실시하는 거점 사 업도 개시되었다. 서울에서는 1999년부터 자립 기반이 확보된 셸터 이용자를 대상으로 전세주택을 공급, 지 역 생활을 지원하는 "자활의 집"프로젝트가 시작되었다. 하지만 재정적인 기반이 안정적으로 확보되지 않아 전시 효과를 다분히 띈 채로 2003년에 사업 자체가 종료되어 버렸다. 그 후 2007년 국토해양부와 보건복지부가 연계하여 단신계층용매입임대사업 이 시작되었는데, 이 사 업은 노숙자 및 간이숙소에 거주하는 단신생활자의 주거 지원 사업이었다. 그 후 해당 사업의 성과가 인정받아 2009년부터 쪽방/비닐하우스 거주세대용 매입임대주택사업 이 새로이 실시되 고 있다(10년 주거 가능). 이러한 사업들은 본격적인 <4>단계 지원의 도구로서 주목할 만 하 다. 또한 2004년부터, 도쿄의 공원 등지의 텐트생활자의 탈 노숙 후의 주거를 저렴한 임대료 로 제공하는 지역 생활 이행 지원 사업이 시작되어 다수의 NGO가 관여하여 생활 서포트를 지원하는 유니크한 시도도 시작되었다. 4. 일본의 홈리스 지원이 도시에 미친 5가지 효과 그림 1 홈리스 지원의 다단계화(다스테이지화)와 이너 시티 변용의 관계를 나타내는 그림 그림 1은, 홈리스 지원의 초기 단계에서는 가는 점선과 같이 시행되었던 지원이 최근 2, 3 년 동안 굵은 점선에 포함되는 지원이 본격화 되어 왔음을 나타내고 있다. 특히 주거복지 지 원 단계에서는 이너 시티의 저임대료 주택지 지역의 재생으로도 간주할 수 있는 변용이 생겨 나기 시작했다. 이 표는 한국, 홍콩 등의 홈리스 지원의 새로운 움직임 역시 고려하여 만든 것 이지만 어느 나라든 홈리스 지원이 도시 정책, 도시 정치와 결합되기 시작되었다는 측면으로부
터 이러한 재생을 시도하고 있다고 읽어낼 수 있는 통로가 생성되기 시작되었다고 볼 수 있다. 도시 정치의 과제라는 측면에서 정리하자면 가장 먼저 들 수 있는 것이 셸터 및 숙박소 등 의 중간 시설 공급이 공식화 된 것이며, 다음으로는 생활보호 이용을 중심으로 하는, 기존 사 회 보장 제도가 홈리스 지원에 최초로 적용되기 시작한 것, 세 번째로는 NPO가 지원 주체가 되어 지원 시책의 일익을 담당하게 되었다는 것 등을 공통된 특질로 가진다. 이 세 가지 과제 가 최근 10년간 어떻게 나타나고 어떻게 기능하며 어떤 효과를 도시에 부여하였는지를 다음으 로 고찰하려 한다. 세 가지 과제 중, 두 번째 측면에 대한 효과를 기술하겠다. 노숙을 벗어난 사람들을 도시의 저가 임대 주택에 거주할 수 있게 하는 가장 큰 수단은 생활보호였다. 지금까지는 사용할 수 없다고 생각되어 온 생활보호 제도를, 지원단체가 여러 운동을 거듭하여 변혁시킨 것으로, 이 는 바꾸어 말하면 탈 노숙 홈리스 지원이 생활보호의 기존 이미지를 전환하여 주거 지원을 기 치로서 사용했다 할 수 있다. 그에 따라 생활보호를 축으로 많은 사람들이 중간시설 혹은 지 역 내의 아파트, 맨션 등의 거택 생활로 이행하게 된 것이며 이러한 중간시설 및 지역에서의 거택생활에 대한 케어 대책을 생활보호 수급액에서 청구하면서 주거 계속 지원이 시작된 것이 다. 이러한 생활보호를 기반으로 한 최근의 새로운 움직임이 도시에 미치는 영향을 정리 하면 아래의 5가지를 들 수 있겠다. 첫 번째로 생활보호에 의거하여 지역에서 거택생활을 하기 시작하는 실태 진행에 대한 점이 다. 좀 더 현실적으로 말하면, 저가 임대 주택에 살면서 그 생활을 계속해 나가기 위해, 생활 보호나 연금, 혹은 풀타임 취로에서 반 취로 반 복지의 형태로, 이너 시티라 불리는 지역에서 의 단신 중장년 남성의 주거 형태의 확대가 그것이다. 그 위에 이러한 생활을 계속 유지시키 는 요인으로서, 주거지원을 담당하는NPO등에 의한 밀착 지원이 중요한 요소가 되었다. 뒤에 설명할 무료저가숙박소 등에서의 장기 이용 등을 포함하여, 토탈형 주거 계속 지원을 시행하는 주거복지를 실현시키기 위한 활동이 시설 복지를 대신하는 새로운 "복지"의 형태로 등장한 것 이다. 하지만 이러한 행정 서비스를 포함한 케어에 대한 대가를 지불하기 위한 자원은 생활보 호 수급액 밖에 없는 경우가 대부분으로, 빈곤비즈니스라는 이름표가 달라 붙어 있는 것도 사 실이다. 두 번째는 첫 번째로 언급했던 주거의 내용과 연관된 것이다. 생활보호에 완전히 의존하는 형태로부터 반 취로 반 복지 형태로, 생활보호의 부분적인 사용법이 취로과 조합되어 일부에서 침투되기 시작했다. 충분한 고용 조건이 없는 상황 하에서 반 복지 부분을 베이직 인컴과 같 이 간주하여 생활보호 일부를 최저임금과 같이 이용하거나, 연금을 병용하거나 해서 중장년 단 신거주자의 지역에서의 주거를 실현시키고 있는 것이다. 임대료 보조(하우징 바우처)와 같은
지원도 도쿄 23구 지역생활이행사업에서 볼 수 있게 되었다. 이 동안에 사회적 취업 공적 취 업을 함께 시행하여 취업 상황의 취약성을 보충해 온 점도 짚고 넘어가야 할 사항이다. 이렇 게 공적 취업을 함께 시행함으로써 사회적인 자원 및 인재가 연결되는 계기가 만들어지는 점 도 이 시스템의 장점인데, 역시 지역생활이행지원사업에서 볼 수 있다. 세 번째로 이하 3개의 중간시설의 의의에 대해서 서술하고자 한다. 먼저 홈리스 자립지원센 터라는 시설이 등장한 효과이다. 생활보호 조치가 불필요하면서도 들어가기 쉬워 간편하게 이 용할 수 있는 홈리스 자립지원센터가 도입, 설치된 것이다. 기능적으로 보면, 무료 숙박소 기 능에 하로 워크의 취로지원을접목시켜 취업자들에게 있어서는 늘 들르게 되는 중간시설로서 등장한 것이 이 시설이다. 2000년 설치 당시, 취로 자립을 달성하여 퇴소하는 것이 최대의 목 적이었으나 그 이후 생겨난 자립지원센터는 생활보호에 따르는 거택생활을 출구로서 승인하는 곳이 늘어났다. 당 센터가 있는 대도시에서는 상당히 폭넓게 열린 인테이크를 하게 되어, 홈리 스라고 인정되기만 한다면 매우 접근하기 쉬운 시설로서 생활보호법과 홈리스 지원법의 더블 스탠더드로 움직이는, 전례 없는 새로운 사회 보장의 메뉴가 생겨난 것이다. 넷째로, 중간시설로서의 생활보호시설이 변용함에 따라 발생한 효과이다. 홈리스 지원에 종 사하는 대도시 생활보호시설 일부에게는 홈리스 자립지원센터가 좋은 라이벌이 되어, 생활보호 법을 통해 내려오는 조치비로 시설을 운영하고 있는 상황 하에 있었던 생활보호 시설 내에서 겨우 발상 전환이 이루어지기 시작했다. 퇴소를 장려하는 통소 通 所 사업이 생겨나 일부 생활보 호시설의 경우 지금까지 있어왔던, 회전율이 나쁜 체류형 시설로부터 회전율이 빠른 지역생활 이행을 촉진하는 시설로 변모하게 된 것이다. 매우 일부이기는 하지만 종래의 부정주 빈곤 시 책(아이린/가마가사키, 산야, 코토부키)으로부터 벗어난 생활보호시설의 변신이 나타나기 시작 했다. 다섯 번째로 중간시설로서의 민간, NPO에 의해 운영되는 무료저가숙박소의 효과이다. 원 래 제2차 세계대전 이후의 유물 같은 존재로 잊혀져 가고 있었던 것이 NPO등의 아웃리치로 발견된 탈 노숙 희망자를 받는 곳으로 이용되기 시작하여, 그 후 동경도 내 홈리스 지원의 수 용처로서 결정되어 탈 노숙의 출구로서 편의적으로 이용되게 되었다. 많은 수의 입소자들은 생 활보호 수급자이지만 개개의 사람들은 여러 타입으로 구성되어 있다. 임대료에 더해 식사 등의 행정서비스가 생활보호 수급액에서징수되는데 입소자 각각에게 필요한 지원 필요도는 그 다양 성의 폭이 크기 때문에 그 지원에 대한 대가의 적정치는 산출하기가 어려운 것이 사실이며, 이것이 적정하지 못할 경우에는 빈곤비즈니스로 간주되기 쉽다. 하지만 기능적으로 보면 생활 보호시설에 가까운 숙박소도 여럿 존재하여, 특히 비교적 보호시설이 충분히 기능하지 못하고 있는 수도권에서는 중간시설의 대체로서의역할을 수행하고 있다고도 볼 수 있다. 또한 그 형태
로 보면 거의 거택에 흡사한 숙박소도 있어 수도권에서는 홈리스 지원의 중간시설로서 가장 그 역할이 커진 상태이다. 그러나 설비 면에만 간단한 가이드라인이 있을 뿐, 지원 시의 케어 대가나 그 케어의 투명성에 대한 제도 정비 및 자금원의 제도화에 대해서는 거의 손을 대지 못하고 있는 상태이다. 5. 홈리스 지원의 심화와 이너 시티의 변용 2009년 1월 시점의 데이터로서, 후생성에서는 법적 근거가 없는 생활보호 수급자가 이용하 고 있는 시설을 조사했다. (http://www.mhlw.go.jp/shingi/2009/10/s1030-14.html) 그림 2 소위 중간시설 입소 / 입소가능자 수 내역 이러한 종류의 전국적인 데이터는 처음으로 얻어진 것으로 반드시 홈리스 지원 계통의 시설 과 모두 일치하고 있는 것은 아니지만, 생활보호를 수급한 중장년 단신 남성을 대상으로 했 다는 점에는 차이가 없으며 광의의 홈리스 인구로 간주할 수 있다고도 볼 수 있다. 이미 데이터화 된, 다른 중간시설인 생활보호 시설, 홈리스 지원시설, 그리고 동시에 조사가 진행되었던 무료 저가 숙박소의 입소 가능자수의 분포를 그래프로 해 보았다. 전국적으로 살펴보면 보호시설은 장기화된 사람이 많아 평균 입소년수가 15년을 넘는 상태 이다. 숙박소가 2년 남짓, 홈리스 지원시설이 반 년 정도라는 것을 감안하면, 현재 법정 외 시 설이나 숙박소, 홈리스 지원시설이라는 3개 시설만으로 63%라는 비율을 차지 하고 있어 이 비율은 9할 가까이로 상승할 것으로 예상된다.
그림 3 중간시설 입소/입소가능 수의 도도부현 별 분포 또한 그림 3과 같이 500인 이상의 입소자가 존재하는 19도도부현(교토부는 일부 자료 미제 출 상태)에서의 분포를 보면, 먼저 수도권에 입소한 수가 현저히 많으며, 그 상당한 부분을 숙 박소가 점하고 있음을 알 수 있다. 교토, 오사카, 고베 지방에서는 오사카부가 단독으로 높으 며 그 외는 아이치현, 홋카이도, 오키나와 현이 높은 수치로 주목된다. 또한 그 구성으로 보면 법정외 시설이 많은 것을 특징으로 볼 수 있다. 사실, 특히 법정외 부분에서 고령자 복지, 장애인 복지와 관련된 지역주거 복지주택산업과 맞닿아 있는 부분이 있으리라 예상된다. 그룹 홈, 케어 홈, 개호지원 포함 주택, 생활지원 포함 주택, 콜렉티브 하우징, 노인하숙, 국제하숙과 같은 것들이 조금씩 홈리스 지원에 따른 주거지 원과현장에서 계속 접촉이 생겨나고 있다. 주거지원을 원활히 시행하기 위한 사회자원으로서 빈 하우징 스톡을 이용하여, 생활보호로 당면 주거 계속을 보증, 홈리스 상태의 위기를 타개하 는 지원주택시장이 존재하는 것이다. 여기서 도시의 공간구조와의 관계로부터 그러한 움직임이 보이기 시작한 지역에 주목해 보 고자 한다. 그림 4는 잠정적으로 지도화한 것으로, 홈리스 지원에 관계된 주거의 주거의 지리 적 분포를 나타내고 있다. ①은 23구에 있는 중간시설 중, 민간 NPO의 무료저가숙박소와 공 적 섹터의 보호시설 및 홈리스지원 관련시설의 분포이다. 수도권에 숙박소가 많다는 사실이 23 구에서 반영되어 한 눈에 명료하게 확인할 수 있으나, 숙박소가 하우징 스톡으로 이용하는 것 이 사원 기숙사나 학생 기숙사 혹은 목조 임대 아파트 등을 개조한 것이기 때문에 23구내의 범위에 분포하고 있음을 읽어낼 수 있다. 단, 소위 말하는 산야山谷지구를 중심으로 하여 홈리 스 지원을 시행하는 NPO의 중간시설 스톡은 ②에 표시되어 있다. 이는 지도 ①에서 부분 을 확대한 것인데, 간단히 소개하면 저임대료 주택, 저질협소주택이 집중된 블루 컬러 노동자 및 서비스 산업종사자들이 거주하는 이너 시티의 도시 재생(노후 주택의 개조)과 탈 홈리스
지원의 프로그램이 결합한 전형적인 예라 할 수 있다. ③은 오사카시 니시나리西成구의 사례인데 원래 구역 전체가 전형적인 이너 시티로, 수도권 에서의 숙박소의 역할이 현지에서 복지 아파트라 불리는 곳이 집중적으로 이용되고 있다는 점 을 알 수 있다. 그림에서는 중간 시설도 동시에 표시하고 있지만 지금부터의 퇴소자도 이러한 복지 아파트를 이용하며, 그 중에서도 아이린 지역(③의 회색 망이 걸린 부분)에는 간이숙박소 전용 복지 아파트가 집중하여 지리적으로 주거지원을 위한 자원이 집중함에 따라 간이숙박소 거리가 크게 개조(컨버젼)된 상황을 읽어낼 수 있다. 또한 다른 지구에서도 노후된 단독주택 및 나가야가 집합주택으로 개조되는 상황이 맹렬한 기세로 진행되고 있다. ④는 키타큐슈의 야하타 동구, 코쿠라키타구에서 중간시설로부터 지역으로 거택 이행시키는 지원활동을 10년 이상 계속하고 있는 지원단체가 밀착 지원하고 있는 주택의 분포도이다. 반 드시 물리적 구조의 개조를 동반하지는 않으나 촘촘하게 애프터 케어를 지원하여, 평화롭고 조 용하게 생활할 수 있게 하는 고령자의 이너 시티를 소프트 면에서 활성화시키는 활동으로서 주목할 수 있겠다. 이러한 지역들에는 주거지원 NPO들이 활동하기 시작하면서 종래의 재개발이 아닌, 이너 시 티의 주거 기능 수복을 더한 재활용 시도가 부분적으로 시작되어 오고 있다. 상대적으로 기능 하고 있는 생활보호 혹은 연금제도를 적절하게 이용하는 지원이 정비되면 탈 홈리스가 가능해 지고 이러한 사람들을 이너 시티에서 뒷받침해 나가는 유니크한 도시 재생의 시도가 이너 시 티에서 가능해 진 것이다. 그림 4 홈리스 지원이 창출한 중간시설 및 거택과 그 분포
東アジア都市におけるホームレス支援とも うひとつのインナーシティ再生 水内俊雄 大阪市立大学 都市研究プラザ １ 東アジア都市のホームレス支援とインナーシティ 東アジアの先進資本主義都市のホームレス問題は 1990年代後半の経済危機や不況により 激 増した失職者が家を失う問題として初めて都市政策の課題として注目されるようになった 多くは 都市の公共空間に小屋やテント 段ボールハウスなどの暫定的なねぐらを求めることで ホームレ スの人々は可視化された 単なる寝場所からの排除や 追い出して他の場所に隠ぺいしてしまうの ではなく 何らかの政策を導入して 脱ホームレスへの支援を行わねばならない という認識がは じめて強く起こってきたのである 都市政策の課題として整理すれば 第一に シェルターや宿泊所 urban hostels に代表され るような中間施設 transit housing の供給が公式化されてきたこと 第二に 生活保護の利用を 中心とする既存の社会保障制度がホームレス支援にはじめて援用されはじめたこと 第三に 支援 の主体がNGOとなり 支援の施策の一翼を担うようになってきたこと などといった共通する特 質を有している また都市の空間構造との関係からみると 低家賃住宅 低質狭小住宅の集中するブルーカラー労 働者やサービス産業従事者の居住するインナーシティの都市再生と 脱ホームレスの支援プログラ ムが結びついてきたのである 脱ホームレスを果たした人々は 多くは男性単身者である 中間施 設でのリハビリを経て 再び賃貸住宅での居住をし始めるが 低家賃住宅を選択せざるを得ない また低収入で就労も不安定であり 生活保護を受給している場合も多い したがって こうした脆 弱なvulnerable人々の生活を支えてゆく社会資源や 就労機会も近接して集中している必要があ
る 脱野宿の人々の数が以前よりかなり増大し そうした人々を受け入れるインナーシティは ス ラムクリアランスされた再開発地域ではなく 混沌とし 猥雑で無秩序なインナーシティである場 合がほとんどである こうした地域には居住支援のNGOが活動し始め 従来の再開発ではないイ ンナーシティの居住機能の修復を加えた再活用の試みが部分的に始まってきた 日本 韓国 台湾の大都市や香港といった東アジアの先進資本主義都市のインナーシティは 欧 米に見られるようなエスニシティによって分断された居住segregationや 発展途上国のような 日々サバイバルといった劣悪なスクォッターやスラムはほぼ消滅した また欧州のような社会的 ファンドや ソシアルファームが強いわけでもなく アメリカのようなソシアルビジネスが盛んな わけでもない かつスラムやスクォッターの劣悪な居住改善に努める強力なNGOがそれほど多い わけでもない 目に見える貧困に対してはある程度 家族制度やコミュニティの相互扶助の伝統が その緩和に役立ってきた そして 相対的に機能している生活保護や年金制度により 脱ホームレ スが可能となり こうした人々をインナーシティで支えてゆくユニークな都市再生の試みがこうし た東アジア大都市のインナーシティでみられるようになってきた 都市政府とのゆるやかな連携を有するホームレス支援のNGOの成長は 東アジアの新たな都市 ガバナンスを作り出す創造的な試みとなっている こうした動きは21世紀になって本格化したばか りであり 先行研究もほとんどない もともと社会的排除のまなざしが強い地域差別を受けがちな 社会的条件不利なインナーシティにおいて 社会的排除をもっとも受けてきたホームレス経験者が インナーシティでどのように地域で定着してゆくか という新たな挑戦となっている 同時に低家 賃住宅不動産市場を巻き込んだ社会企業の発展にも関わるurban issueとなっている ２ ホームレスの人々の増減の比較 1990年代にはいって生まれた新しい貧困現象である東アジア都市のホームレス問題は 都市の 空間構造の面からすると 都心部の公共空間を占有する形で現れてくることが多かった そのため に 既存のインナーシティでの比較的低収入者の居住分布やそれを支える社会資源の分布とは微妙 に異なる現象として立ち現われた 都市空間構造も 既成の低収入層の分布と ホームレスの人々 の分布はかならずしも相関しなかった 都心部で見えるホームレスの露出が ホームレス問題の社 会による認知となったことは間違いない まずその状況から述べてみたい 写真1のソウル駅地下街 写真3の台北駅地下街は 都市の玄関口や通勤客が多く行き交う駅や その近くで 段ボールで寝る人々の利用する空間となった 写真2の香港九龍側のスターフェリー 乗船口近くの香港文化センターでは ダンボール寝床が列をなした この光景は 香港島の絶景を
見 る 格 好 の 観 光 スポットでもあるだけに ショッキングなものであった 写 真 4の 東 京 では 日 本 最 大 の 鉄 道 ターミナルと 同 時 に 最 大 の 盛 り 場 である 新 宿 での 段 ボールハウスの 群 れを 映 し 出 してお り 写 真 5の 大 阪 では 2000 年 には1000 以 上 にもなった 大 阪 城 公 園 の 野 宿 生 活 者 のブルーテント 村 の 光 景 である 以 上 の 写 真 は ホームレス 問 題 を 東 アジア 都 市 で 初 めて 都 市 問 題 として 認 知 されるきっかけをな す 都 市 の 代 表 的 なスポットでの 光 景 であった ただ 野 宿 生 活 のあり 方 については 人 数 も 場 所 も 日 本 の2 都 市 とそれ 以 外 では 少 々 異 なっていた 図 1は それぞれの 都 市 の2000 年 前 後 の 野 宿 生 活 者 の 分 布 で 集 中 的 に 見 られるポイントを 場 所 類 型 別 に 描 いたものである 大 きな 違 いは 日 本 の 2 都 市 は 河 川 敷 公 園 を 含 む 都 市 公 園 でのテント 生 活 をする 数 が 圧 倒 的 に 多 かったことであり その 他 の 東 アジア3 都 市 では 駅 舎 や 地 下 街 での 段 ボールでの 野 宿 が 多 かったと 言 える 台 北 などでは 発 見 されにくい 高 架 下 や 河 川 敷 などでのテント 小 屋 生 活 もみられたが 全 般 的 に 日 本 とその 他 の 東 アジア 都 市 での 野 宿 の 形 態 は 前 者 はテント 生 活 に 代 表 される 定 着 型 がたいへん 多 く 後 者 はダ ンボール 等 を 利 用 した 非 定 着 型 がほとんどであった また 空 き 家 のスクォッティングという 事 例 も ほとんどみられなかった では 数 的 なボリュームやその 推 移 について 表 1を 見 てみよう この 表 は5 都 市 における1990 年 代 後 半 からの ホームレスの 人 々の 増 減 と ホームレス 支 援 施 設 のキャパシティや 定 員 の 推 移 を 示 している 太 字 は 都 の 都 市 のホームレス 数 の 公 式 発 表 値 であり 内 訳 として 野 宿 生 活 者 rough sleepersと 中 間 施 設 利 用 者 をあげている ただし 日 本 の 公 式 発 表 値 は 中 間 施 設 利 用 者 は 含 まれて いない 不 安 定 な 居 住 状 況 にあるというホームレスの 本 来 の 定 義 からすれば, 日 本 の 公 表 数 値 の 定 義 は 世 界 標 準 ではないといえよう 特 徴 として 次 のような 点 が 指 摘 できる (1) どの 都 市 においても 2000 年 前 後 に 野 宿 生 活 者 が 急 増 したり 数 がピークとなったこと (2) ホームレス 自 立 支 援 施 設 が 2000 年 前 後 に 急 速 に 設 置 されたこと (3) 東 京 と 大 阪 で 野 宿 生 活 を 送 るホームレスの 数 が 圧 倒 的 に 多 いこと (4) 野 宿 生 活 を 送 るホームレスは 東 京 大 阪 では 急 減 し 香 港 や 台 北 では 漸 減 し ソウルでは 増 減 がみられること (5) ホームレス 支 援 施 設 のキャパシティが 特 にソウルや 香 港 で 多 く 東 京 大 阪 の 場 合 にはそれ ほど 多 いとは 言 えないこと ただし 東 京 大 阪 の 施 設 の 定 義 が 狭 く NGOや 民 間 の 施 設 が 含 まれていないことからこうした 低 位 の 数 値 が 出 てくることも 付 言 しておかねばならな い 2) そうした 状 況 のなかで 中 間 施 設 利 用 者 やその 定 員 は2000 年 代 後 半 には 漸 減 もし 2) 日 本 のホームレス 統 計 は 現 に 野 宿 している 人 のみをホームレスとしてカウントし またホームレス 支 援 施 設 も 公 的 セクターによって 運 営 されているケースのみをカウントしている ソウルと 香 港 はそうしたNGOの 施 設 も 含 んで 公
くは一定の値で推移している (6) 2008年クライシスは ソウルをのぞいて 野宿生活者を増やしはしなかった むしろ野宿 にいたる恐れのある人や シェルター等の利用者が増えることになったが 表1の数値が 定員となっている場合が多いので その状況は捉えられていない 表 1 The recent transition of numbers of homeless people and capacity / users of related facilities 表1で明らかになったことは 2000年代後半 ホームレス問題は 路上生活を送るホームレスの 数の減少傾向が見られたことにより一定程度改善の兆しが見られたこと それと同時に 中間施設 利用者の増大したことによる支援の必要性が増したこと そして当然こうした施設退所者の地域生 活を送るための支援の必要性も 急速に課題として認識されるようになったことである いずれも 東アジア都市では今まで経験のしたことのなかった現象であり ましてやホームレス施策としては 前例のない取り組みとなった ではその最前線を担うことになったNGOを中心とするホームレス 支援の推移について次章で述べてみたい 表しているが 日本の民間やNGOの運営する施設を利用している人の全国的な実態については 2009年にはじめて 明らかになった 東京では 3,547 大阪では 1,436という数値となっており 公的セクターの数値を大きく上 回っている
３ ホームレス支援の多段階化と支援内容の伸張 1990年代後半においてほぼ同時に出現したNGOなどによるホームレス支援は 5都市ともほぼ 共通の支援の段階を形成した 表2のように この支援は まず脱野宿から地域での居住の継続に いたるプロセスでいくつかの支援が必要とされた 現今の支援の状況をまとめておくと <1>ホー ムレス化予防に関する支援 <2>野宿中の支援 アウトリーチ 炊き出し デイセンター <3> 脱野宿時の支援としての 中間施設入所 就労自立 生活保護自立 住宅確保に関する支援 <4> 住宅に居住後のアフターケア支援から構成されている <2>の段階の応急援護から<3>の段階の中間 施設支援の段階へと広がり 2000年代後半より脱ホームレスの人々の地域での生活の継続を支援す る<4>の段階に進んできた 同時にそうしたホームレス化を予防する<1>の支援も生まれてきた 1990年代後半に ホームレス数の違いはありながらも 奇しくもほぼ同時に<2>と<3>がセッ トになったホームレス支援施策が公的に形成され始める NGOの運営による中間施設も 政策的 に生みだされ 表1にみられるような施設利用者や定員が急増したのである このセットをもっと も迅速に実現したのは韓国であり ソウルでは <2>の支援段階の アウトリーチ ドロップイン センターの設置と <3>の段階の 自由の家 と呼ばれるアセスメントセンターと シムト と呼ばれるホームレス自立支援センターが1998年に一挙に整備された こうしたシステム整備を 中央政府に訴えたのは 1998年に設立された全国失職露宿者対策宗教 市民団体協議会 以下は 全失露協と略記 である ソウルでは動きだしたシステムをタシソギ 分かち合い 支援システム と呼んでいる とくに<2>の支援段階における ドロップインセンターの整備などは ソウルの事 例が最も早く設置され数も多いといえる 一方 これとは全く別の系統で 社会福祉事業法で規定 されている 浮浪者 収容施設が存在してきた これは社会福祉法人が運営に当たっており 歴史 もあり 上述のNGOとは系譜が異なる 表 2 Four stages of assistance activities and facilities for homeless people by public subvention
韓 国 に 学 んだわけではなかったが 2 年 ほど 遅 れて 同 じような 支 援 システムを 短 期 間 に 作 ったの は 東 京 と 大 阪 であった <2>の 段 階 では アウトリーチチームが 大 阪 では1999 年 に 編 成 され <3> の 支 援 の 目 玉 となる 中 間 施 設 として 東 京 大 阪 で 相 次 いで ホームレス 自 立 支 援 センターが2000 年 につくられた 東 京 では2002 年 にアセスメントセンターがつくられる そして2002 年 にホーム レス 自 立 支 援 法 が 有 力 ないくつかのホームレス 支 援 NGOのバックアップを 受 けて 国 会 議 員 に よって 立 法 化 された この 法 律 にもとづき 地 方 政 府 で 取 り 組 む 意 志 があれば 国 費 100%で ホームレス 自 立 支 援 事 業 が 行 えるようになった NGOのみならず 既 成 の 多 くの 社 会 福 祉 法 人 が 事 業 に 関 わっていることもその 特 質 である <2>の 支 援 段 階 である 野 宿 地 での 直 接 支 援 という 観 点 からは ドロップインセンターなどは 日 本 では 公 的 プログラム 化 されてはおらず 少 々ソウルに 後 れを 取 っている 香 港 の 場 合 には <2>のアウトリーチチームは 1998 年 にはじめて 公 的 支 援 を 受 けることに なった <3>の 段 階 に 香 港 の 特 質 が 出 ているが ベッドハウスやケージハウス キュビクルといっ た 狭 小 危 険 住 宅 のクリアランスに 関 連 する 中 間 施 設 を ホームレス 支 援 にも 適 用 している そのた めに アセスメントセンターやホームレス 自 立 支 援 センターに 純 粋 に 相 当 するものは 作 らず 上 述 の 狭 小 危 険 住 宅 対 策 の 支 援 付 き 低 家 賃 Hostelsを 流 用 することで ホームレス 支 援 の 中 間 施 設 機 能 を 担 わせることになった 2001 年 には3つのいずれもキリスト 教 系 のNGOを 選 択 して 3 年 のアク ションプランの 実 施 主 体 とし <2><3>の 流 れを 初 めて 制 度 化 した <2>の 野 宿 地 支 援 について は デイセンターなどの 設 置 はみたが 利 用 者 減 により 閉 鎖 されている 台 北 は システムづくりに 関 してはad hocであり きっちりとは 制 度 化 されていない <2>の アウトリーチチームは1997 年 から 細 々と 市 社 会 局 のほうでスタートしている <3>の 支 援 段 階 とし て 長 い 歴 史 をもつ 遊 民 収 容 所 に 一 部 ホームレス 支 援 の 機 能 を 組 み 込 んだことと NGOに 支 援 付 きシェルターの 運 営 を 新 たに 委 託 したことが 事 業 として 認 知 できる ただ ホームレス 自 立 支 援 センターというはっきりとした 機 能 を 明 示 する 全 体 的 なスキームは 登 場 していない 2000 年 代 にはいってのホームレス 支 援 の 最 大 の 課 題 は <3>の 中 間 施 設 を 退 所 する 人 々が 地 域 で 継 続 的 に 生 活 を 送 ることが 可 能 となる 支 援 をどのように 提 供 するかと 言 う 点 にあった アフ ターケア 支 援 と 呼 ばれ ケアを 必 要 とする 人 々の 数 は 増 えて 行 くばかりで この 支 援 体 制 の 構 築 は どの 都 市 も 苦 慮 している 退 所 者 の 生 活 基 盤 は 就 労 による 収 入 か 生 活 保 護 による 扶 助 により 成 り 立 ち 前 者 の 機 会 がそれほど 恵 まれずまた 失 職 してしまうことが 多 いことにより 就 労 支 援 や 就 労 継 続 支 援 が 大 変 重 要 となっている また 日 本 ではとくに 生 活 保 護 費 の 額 が 高 いので 生 活 保 護 受 給 者 の 見 守 り 支 援 がより 大 きなウェイトを 占 めている 社 会 福 祉 全 般 において 施 設 内 サービスが 一 般 的 である そのために <4>のような 退 所 後 のアフ
ターケア支援は 資金の出所が法律ではほとんど規定されておらず なかなか公的なプログラムに はなってこなかった 多くのNGOによるボランタリリーなアフターケアが始まり その後に公式 なプログラムが少しずつ導入されているのが実状である とくにホームレス支援に関して この <4>の公的プログラム化は <3>よりさらに遅れた 大阪では2005年からホームレス自立支援セン ター退所者のアフターケア事業が始まった 1年間の退所者の訪問活動が開始され 同年には 地 域生活を円滑にするための施設に入所しながらアパート居住を一定期間おこなうサテライト事業も 開始された ソウルでは 1999年より自立基盤が確保できたシェルター利用者に対し 借り上げ賃貸住宅を 供給して地域での生活を支援する 自活の家 プロジェクトが始まった しかし財政的な基盤が安 定的に確保されず 多分に展示効果に留まったまま2003年に事業そのものが終了してしまった その後2007年に国土海洋部と保健福祉部が連携して 単身階層用買上賃貸事業 が始まった こ の事業は野宿者およびドヤに居住する単身生活者の居住支援事業であった その後 本事業の成果 が認められ 2009年より チョッパン ビニルハウス居住世帯用買上賃貸住宅事業 が新たに実 施されている 10年間居住可能 これらの事業は本格的な<4>段階の支援のツールとして注目に 値する また2004年から 東京の公園などでテント生活者の脱野宿後の住居を格安の家賃で提供 する地域生活移行支援事業がはじまり 生活サポートに多くのNGOもかかわるユニークな取り組 みも始まった ４ 日本のホームレス支援が都市に与えた5つのインパクト 図 1 ホームレス支援の多ステージ化とインナーシティの変容の関係を表す図
図1では ホームレス支援の初期ステージでは細破線の支援が ここ2 3年で太破線のふたつの 支援が本格化してきたことを図示している とくに居住福祉の支援ステージでは インナーシティ の低家賃住宅地の地域の再生とも見なすことのできる変容が生まれ始めている これは韓国や香港 などでのホームレス支援の新しい動きをも視野にいれて描いた図であるが いずれもホームレス支 援が都市政策 都市政治と結びついてきたところに こうした再生の動きと理解できる回路が生ま れてきたと言える 都市政治の課題として整理すれば 第一に シェルターや宿泊所に代表されるような中間施設の 供給が公式化されてきたこと 第二に 生活保護の利用を中心とする既存の社会保障制度がホーム レス支援にはじめて援用されはじめたこと 第三に 支援の主体がNPOとなり 支援の施策の一 翼を担うようになってきたこと などといった共通する特質を有している この3つの課題がこの 10年の間にどのように発現し機能し どのようなインパクトを都市に与えてきたのかを次に考えて みたい 3つの課題のうち 前二者についてそのインパクトを述べてみたい 脱野宿のひとびとが 都市 の低家賃住宅に居住しえている最大の切り札は 生活保護であった それまでは 使えないと思わ れていた生活保護制度を 支援団体によるさまざまな運動のたまものにより変革させた点であり 言葉を変えれば この脱野宿のホームレス支援は 生活保護の旧来のイメージを転換させ 居住支 援の武器として使ったのである したがって この生活保護をもとに 多くの人が 中間施設や地 域のアパートへの居宅生活に移行できたのである そしてさらに こうした中間施設や地域での居 宅生活に対して ケア対価を生活保護費にもとめながら 居住継続支援が始まったのである この 生活保護を基盤とした最近の新たな動きの都市へのインパクトを 下記の５つにまとめてみた 第一に 地域での居宅生活を生活保護に依拠して送り始める実態の進行についてである 現実に より即して言えば 低家賃住宅に住みその生活を継続してゆくために 生活保護や年金 あるいは フル就労から 半就労 半福祉という形での いわゆるインナーシティでの単身中高年男性の居住 形態が拡がりである さらにこうした生活継続を維持できる要因として 居住支援にあたるNPO などによるよりそい支援がキーとなった 後述する無料低額宿泊所などでの長期の利用などもふく めた トータルに居住の継続支援を行う居住福祉を実現する活動が 施設福祉ではない新しい 福 祉 のあり方として登場してきた しかしこうした家政サービスも含んだケアの対価のリソース が 生活保護費オンリーである場合がほとんどで 貧困ビジネスというラベリングがつきまといが ちなことも事実である 第二に 第一の点の居住の中身に関わることである 生活保護へのフル依存から 半福祉 半就 労といった部分的な生活保護の使い方が 就労と組み合わせて一部で浸透し始めた 十分な雇用条
件 がない 状 況 の 中 で 半 福 祉 部 分 をベーシックインカム 的 な 考 え 方 で 生 活 保 護 の 一 部 を 最 低 賃 金 的 に 利 用 したり 年 金 を 併 用 したりして 中 高 年 単 身 者 が 地 域 での 居 住 を 実 現 しはじめているのであ る 家 賃 補 助 (ハウジングバウチャー) 的 な 支 援 も 東 京 都 23 区 の 地 域 生 活 移 行 支 援 事 業 でみられ るようになった この 間 に 社 会 的 就 労 公 的 就 労 をはさみこむことにより その 就 労 状 況 の 脆 弱 さ を 補 ってきたことも 指 摘 しておかねばならない この 公 的 就 労 をはさみこむことが 社 会 的 な 資 源 や 人 材 とのつながりの 契 機 になることにも このシステムの 長 所 があり 地 域 生 活 移 行 支 援 事 業 では そのがある 第 三 に 以 下 3つ 中 間 施 設 の 意 義 について 述 べてみたい まずホームレス 自 立 支 援 センターとい うものの 登 場 のインパクトである 生 活 保 護 の 措 置 が 不 要 で 入 りやすく 手 軽 な 利 用 が 可 能 なホー ムレス 自 立 支 援 センターが 導 入 設 置 されたことである 機 能 的 には 無 料 の 宿 泊 所 機 能 にハロー ワークの 就 労 支 援 をつけ 就 労 者 にとっては 通 勤 寮 的 な 中 間 施 設 として 登 場 した 2000 年 の 設 置 当 初 退 所 は 就 労 自 立 が 最 大 の 目 的 とされたが 後 発 の 自 立 支 援 センターは 生 活 保 護 による 居 宅 生 活 という 出 口 も 認 容 するところが 多 くなった センターのある 大 都 市 では かなり 間 口 の 広 がっ たインテイクとなり ホームレスと 認 証 できるものであれば 受 け 入 れる 敷 居 の 大 変 低 い 施 設 であ り 生 活 保 護 法 とホームレス 支 援 法 のダブルスタンダードで 動 く 前 例 のないもうひとつの 社 会 保 障 のメニューができたのである 第 四 に 中 間 施 設 としての 生 活 保 護 施 設 が 変 容 することによって 生 じたインパクトである ホー ムレス 支 援 に 取 り 組 む 大 都 市 における 生 活 保 護 施 設 の 一 部 は ホームレス 自 立 支 援 センターがよき ライバルとなり 生 活 保 護 法 での 措 置 費 での 施 設 運 営 状 況 にあるなか ようやく 生 活 保 護 施 設 の 考 え 方 の 転 換 が 生 じてきた 退 所 をうながす 通 所 事 業 が 生 まれ 一 部 の 生 活 保 護 施 設 では それまで の 回 転 の 悪 い 滞 留 型 の 施 設 から 回 転 のはやい 地 域 生 活 移 行 を 促 進 する 施 設 へと 変 貌 してきた 従 来 の 不 定 住 貧 困 施 策 (あいりん/ 釜 ヶ 崎 山 谷 寿 )から 抜 け 出 た 生 活 保 護 施 設 の 変 身 がごく 一 部 ではあるが 見 られ 始 めてきた 第 五 に 中 間 施 設 としての 民 間 NPOによって 運 営 される 無 料 低 額 宿 泊 所 のリバイバルのイン パクトである もともと 戦 後 の 遺 物 みたいな 位 置 づけでほとんど 忘 れかけられていた 存 在 が NPOなどによるアウトリーチによる 脱 野 宿 希 望 者 の 受 け 皿 として 利 用 され 始 め その 後 東 京 都 に おけるホームレス 支 援 の 受 け 皿 とする 決 断 により 脱 野 宿 の 出 口 として 便 宜 的 に 利 用 されるように なった かなりの 入 居 者 は 生 活 保 護 受 給 者 であるが さまざまなタイプの 人 々から 構 成 されてい る 家 賃 に 加 えて 食 事 などの 家 政 サービスを 生 活 保 護 費 から 徴 収 しているが 入 居 者 のそれぞれ の 支 援 の 必 要 度 に 大 きなバラエティがあるので その 支 援 対 価 の 適 正 値 は 見 出 しがたいところがあ る これが 不 適 正 の 場 合 には 貧 困 ビジネスと 見 られがちになる しかし 機 能 的 に 生 活 保 護 施 設 に
近いような宿泊所も多々あり それだけ保護施設が十分に機能していない特に首都圏では その代 替の役割を果たしているともいえる またその形態から 限りなく居宅に近い宿泊所もあり ホー ムレス支援の中間施設としては首都圏においてはもっともその役割が大きくなっている しかしな がらゆるいガイドラインが設備面であるだけで 支援のケア対価やそのケアの透明度についての制 度整備や資金源の制度化についてはほとんど手つかずの状態である ５ ホームレス支援の深化とインナーシティの変容 2009年1月時点のデータとして 厚労省は 法的位置づけのない生活保護受給者が利用している 施設の調査を行った http://www.mhlw.go.jp/shingi/2009/10/s1030-14.html 図 2 いわゆる中間施設の入所 入所可能数の内訳 この種の全国データは初めて得られたものであり 必ずしもホームレス支援の系譜の施設とすべ て一致するわけではないが 生活保護を受給した中高年単身男性を対象にしていることにはかわり なく 広義のホームレスの人々と位置付けることが可能である 既にデータのある 他の中間施設 である 生活保護施設 ホームレス支援施設 そして同時に調査の行われた無料低額宿泊所の入所 可能者数の分布をグラフ化してみた 全国的には救護施設は長期化した人が多く 平均入所年数が15年を越え 宿泊所が2年強 ホームレス支援施設で半年ぐらいであることを考えると 法定外の施設や宿泊所 ホームレス支援 施設の役割は 図2の円グラフの63%が9割近くに高まること容易に予想されよう また図3のように 500人以上の入所者のある19都道府県 京都府は一部資料未提出 での分 布をみると まずは首都圏の入所者数の大きいことが際立っており そのかなりの部分を宿泊所が
占めていること 京阪神では大阪府が突出し あとは愛知県 北海道 そして沖縄県の多さが注目 される 構成では法定外の多いことがその特徴となっている 図 3 中間施設の入所 入所可能数の都道府県別分布 実際のところ 特に法定外の部分で 高齢者福祉 障害者福祉にかかわる地域居住の福祉住宅産 業との出会いがあると予想される グループホーム ケアホーム 介護支援付き住宅 生活支援付 き住宅 コレクティブハウジング 老人下宿 国際下宿 これらが微妙にホームレス支援による居 住支援と現場で出会いつつある 居住支援を円滑に行うための社会資源としての空きハウジングス トックを利用して 生活保護で当面居住継続を保証し ホームレス状態の危機を乗り切る支援住宅 市場が存在しているのである 都市の空間構造との関係から そうした動きがみられる地域に注目してみたい 図4は 暫定的 な地図化であるが ホームレス支援の関わる居住の地理的分布を示したものである ①は23区にお ける 中間施設のなかでも 民間NPOの無料低額宿泊所と公的セクターの保護施設やホームレス 支援関連施設の分布である 首都圏の宿泊所の多さの反映を23区で一目瞭然見ることができるが 宿泊所のハウジングストックが 社員寮や学生寮 あるいは木賃アパートなどをコンバージョンし て利用するので 23区内に広範に分布していることが読み取れる ただし いわゆる山谷地区を中 心にホームレス支援を行うNPOの中間施設ストックは②で示している ①の地図の 部分の拡大 であるが 簡単に紹介すれば 低家賃住宅 低質狭小住宅の集中するブルーカラー労働者やサービ ス産業従事者の居住するインナーシティの都市再生 老朽ハウジングのコンバージョン と 脱
ホームレスの支援プログラムが結びついた典型例と言えよう ③は大阪市西成区の事例であるが もともと区域全体が 典型的なインナーシティであり 首都 圏の宿泊所の役割は 現地で言われる福祉アパートにその受け皿が集中する様が見て取れる 中間 施設も同時に示しているが ここからの退所者もこうした福祉アパートを利用し 中でもあいりん 地域 ③の灰色網かけ部分 には 簡易宿所転用の福祉アパートが集中し 地理的に居住支援の資 源が集中していることもあり 簡宿街の大コンバージョンの状況が見て取れる またその他の地区 でも 老朽一軒家や長屋の集合住宅へのコンバージョンが猛烈な勢いで進んでいる ④は北九州市の八幡東区 小倉北区で中間施設から地域への居宅移行の支援活動を10年以上 行っている支援団体が寄りそい支援を行っている住宅の分布図となっている 必ずしも物理的構造 のコンバージョンを伴う形ではないが 決めの細かいアフターケア支援が 平和で静かに暮らして いける高齢者のインナーシティをソフト面で活気づける活動として注目することができる こうした地域には居住支援のNPOが活動し始め 従来の再開発ではないインナーシティの居住 機能の修復を加えた再活用の試みが部分的に始まってきた 相対的に機能している生活保護や年金 制度をうまく利用するような支援さえ整えば脱ホームレスが可能となり こうした人々をインナー シティで支えてゆくユニークな都市再生の試みがインナーシティで可能となってきたのである [図 4]
일본의 홈리스, 그 특수성과 보편성 3) 김수현(세종대 교수) 1. 일본 홈리스는 다른가? 모든 사회현상이 그렇듯, 홈리스 문제도 그 나라의 맥락이 반영되어 있다. 얼핏 보면 거리 노숙이라는 현상이 비슷해 보이고, 또 그 배경에는 누적된 가난이 있다는 점이 동일하다. 그러 나 자세히 들여다보면 각국의 홈리스 발생배경, 존재형태, 대책 등은 상당한 차이를 보이는 것 이 사실이다. 심지어 나라에 따라서는 홈리스의 정의자체가 다르기도 하다 4). 특히 미국, 유럽 등 서구의 홈리스와 동아시아 주요 도시(도쿄, 서울, 타이페이, 홍콩)의 홈리스는 연령, 건강상 태, 발생배경 등이 상당한 차이를 보이고 있다. 그 중에서도 특히 일본 홈리스는 다른 나라와 뚜렷이 구별되는 몇 가지 특징을 가지고 있 다. 우선 고령 홈리스가 많다. 2007년도 조사에 따르면 도쿄지역 홈리스의 평균 연령은 58.9세 로, 미국이나 영국에서 50대 이상이 10 20%에 그치는 상황과 비교하면 매우 나이가 많다고 할 수 있다. 서울의 거리 홈리스보다도 10살 정도 더 많다(표 1). 3) 이 논문은 김수현, 2010, 한국과 일본의 노숙인 비교, 서울도시연구 제11권 제1호, 서울시정개발연구원, pp.139-159의 내용을 바탕으로 다시 썼다. 4) 이 글에서 홈리스는 거리 노숙 중이거나 공공이 제공하는 쉼터에서 임시로 생활하는 사람으로 정의한다. 나라 에 따라서는 홈리스의 정의와 그에 연동된 정책이 차이를 보이는데, 실제 영국의 경우 주거불안계층을 포함하 는 개념으로 넓게 정의하고 정책도 그런 방향에서 운영 중이다.
<표 1> 홈리스의 연령분포 비교 (단위 : %) 도쿄 평균(세) 29세 이하 30-39세 40-49세 50-59세 60-69세 70세 이상 기타 2003 57.3 0.2 4.2 11.2 38.2 40.4 5.0 0.5 서울 2007 58.9 0 1.6 10.0 41.2 39.0 7.8 0.1 2004 46.1 4.8 21.5 34.4 30.3 7.7 1.6 2007 50.0 1.5 14.6 35.9 32.3 11.5 4.2 서구 영국: 50대 이상은 20% 이하(35세 이 하 50-70%) 미국: 50대 이상 약 10%(29세 이하 46%) 45세 이하 86% 캐나다: 쉼터 이용자의 2%가 65세 이상 자료: 도쿄-東京都福祉保健局(2007), 서울-김해수(2007), 영국-Crane & Warnes(2005), 미국-wikipedia/homelessness in the US, 캐나다-Stergiopoulous(2003) 다음으로 서구에 비해서 알코올이나 약물의존 비율이 낮다. 오사카 지역 조사에 따르면 전 체 홈리스의 31%가 문제음주자로 나타나고 있는데(黑田硏二, 2006), 미국의 경우 알코올 의 존은 조금 더 높은 수준(38%)이지만 마약 등 약물의존 비율이 26%(National Resource and Training Center on Homelessness and Mental Illness, 2009)에 이른다. 다른 유럽 국가들 도 대체로 비슷한 약물의존 비율을 보인다(Herrman, 2008). 더구나 일본의 홈리스들은 구걸하는 모습을 찾아볼 수 없다. 실제 2007년도 도쿄도 조사에 따르면 홈리스들 중 일을 하는 비율이 69.2%에 이르는데, 빈 깡통과 같은 폐품 수집 61.6%, 건설일용 17.1%, 기타 잡업 9.0% 순이다. 일하는 비율은 전 연령대에 걸쳐 나타나는데, 30대 87.5%, 40대 58.0%, 50대 71.4%이고 60대 69.7%, 70대 64.1% 등이다(東京都福祉保健局, 2007). 대부분 거리생활자들은 어떻든 자력으로 생계를 유지하는 것이다. 또한 홈리스 생활을 한 기간도 다른 나라와 비교하면 현저히 길다. 도쿄의 경우 5년 이상 거리노숙 생활을 한 비율이 45%에 이를 정도이다. 반면 미국은 3주 이내의 단기 홈리스가 80%를 차지한다(표 2). <표 2> 거리노숙기간 비교 (단위 : %) 도쿄 1년 미만 1-3년 3-5년 5-10년 10년 이상 자료: 2003 25.9 19.0 22.0 23.9 9.0 2007 16.2 18.0 20.0 24.8 21.0 도쿄-東京都福祉保健局(2007), 日本住宅會議(2004), 미국-Substance Administration(wikipedia /homelessness in the US에서 재인용) 서구 미국 : 80%는 3주 이내의 단기 홈리 스, 10%는 만성적 홈리스로 주로 약 물의존 문제에서 기인 Abuse and Mental Health Services
이렇게 장기간 노숙생활을 하는 동안, 이들은 다른 나라에서 찾아보기 힘든 잠자리 해결방 식을 택하고 있다. 바로 공원이나 하천변에 가설텐트(주로 파란색 방수 천으로 만들었다고 해 서, 블루시트 로 부른다)를 짓고 생활하는 것이다. 일종의 정착형 노숙이라고 할 수 있는데, 도쿄에서는 그 비율이 49.8%에 이른다. 가설텐트 외에도 골판지 등을 이용해서 잠자리를 만 드는 경우도 24.8%를 차지한다(東京都福祉保健局, 2007). 반면 홈리스들 중에서 응급쉼터나 그룹홈 등을 이용하는 경우는 서구에 비해서 매우 낮은 편이다. 대체로 전체 홈리스의 20% 미만에 불과하다. 이렇게 일본 홈리스는 다른 나라에 비해 더 나이가 많고, 거리 노숙기간이 길 뿐 아니라 사 실상 거리를 주거지로 삼아서 생활하는 비율이 높다. 또한 쉼터 입소보다는 거리에서 생계유지 를 하면서 독립적으로 생활하는 경향이 높고, 상대적으로 알코올 의존 성향이 낮으며 일에 참 가하는 경우가 많다. 이처럼 연령과 생활양식이 서구와 큰 차이를 보이는 것은 일본형 홈리스 를 규정짓는 특징이 아닐 수 없다. 그럼 이러한 특징은 일본 고유의 것인가? 또 왜 이런 특성을 갖게 되었을까? 앞으로도 고 령 홈리스라는 특성은 계속될 것인가? 이런 특징을 어떻게 이해해야 할까? 이 글은 이런 의문 에서부터 시작하여 일본의 홈리스 문제를 살펴보고자 한다. 2. 일본의 홈리스 발생 구조 일본의 홈리스가 고령이며 장기간 거리생활을 하고 있고 특히 반(半) 정착형 생활을 하는 배경에는 일본 특유의 홈리스 발생구조가 영향을 끼쳤다. 바로 일용직 인력시장인 요세바(寄せ 場)5)가 그것이다. 오랫동안 일본에서 홈리스는 요세바와 그 배후 주거지인 단신자용 간이숙박 소(도야)6)를 중심으로 형성되어 왔다. 실제 도쿄의 홈리스 중에서 요세바에서 일자리를 찾은 5) 요세바는 에도시대 때부터 사용한 용어로 유동적인 노동력이 매매되는 노동시장을 의미한다. 현존하는 요세바 는 1950년대 후반부터 고도경제성장기에 걸쳐 형성된 것으로, 산업구조 전환에 따른 많은 실업자를 흡수하고 동시에 기간산업인 제조업이나 토목건축업의 임시노동력을 담아두는 장소로 발전했다(日本住宅會議, 2004 : 35). <부표 1> 일본 5대 도시의 요세바(2003년 현재) 도시 도쿄 요세바 명칭 상야(山谷) 간이숙박소(도야) 건물 수 수용능력(95년) 지역내 생활 일용노동자 수 요코하마 고토부키쬬 (壽町) 오사카 가마가사키 (釜ケ崎) 나고야 사사지마 (笹島) 가와자키 170 89 140 34 51 8,526 6,480 19,143 2,237 2,503 5,900 5,000 21,000 1,000 2,000 가와자키 자료 : 日本住宅會議 編, 2004, ホームレスと住まいの權利,ドメス出版, 37쪽. 6) 원래 잠자리를 나타내는 宿의 일본어 발음은 やと이지만, 이를 은어로 나타내서 とや라고 부른다.
경험이 있는 사람의 비율이 60%를 차지하고 있다(日本住宅會議, 2004). 그만큼 도야에서 지 낸 경험을 가진 비율도 높고, 거리생활자의 분포 역시 요세바와 도야 지역에 집중되어 있다. 도쿄에서 홈리스가 가장 많이 분포한 台東區, 墨田區 등은 상야(山谷) 요세바가 속한 지역이며, 오사카의 西成區 역시 일본 최대의 요세바인 가마가사키(釜ケ崎) 지역이 속한 곳이다. 이처럼 일본 홈리스는 고도 성장기에 요세바에 들어와 건설업 일용노동에 종사하다가, 이후 가족에게 돌아가지 못하고 그대로 퇴적된 경우가 전형적이다. <표 3>에서 보는 바와 같이 도 쿄의 요세바인 상야지역의 노동자 연령은 40년 만에 가장 젊은 층과 나이 많은 층의 비율이 역전되고 만다. 요세바와 그 배후 숙박소인 도야 지역은 더 이상 일자리를 구할 수 없는 중고 령 일용노동자들이 마지막으로 침전되는 장소로 변한 것이다(川上昌子, 2006 : 53). <표 3> 도쿄 상야 지역 노동자의 연령구성 추이 (단위 : %) 연도 40세 미만 40대 50대 60대 이상 1961년 65.0 18.4 12.1 4.5 1970년 48.1 28.9 15.2 7.8 1980년 23.0 35.3 26.7 15.0 1992년 6.8 25.7 40.7 26.8 2000년 3.2 12.5 29.7 54.6 자료 : 川上 昌子 編, 2006, 日本におけるホームレスの實態, 東京: 學文社, 45쪽. 그런데 이렇게 요세바에서 일자리를 구하기 어려워지면 집세를 낼 수 없어 주거상실로 이어 지는 것은 이해할 수 있는데, 그동안 가족관계 는 어떻게 된 것일까? 일본 홈리스들의 가족관 계에 대한 조사를 보면, 요세바에 근거를 둔 장기 불안정층의 경우 가족형성 경험이 없거나 해체된 경우가 대부분이다(岩田正美, 2009). 그럼 이들은 원래 가족이 해체된 상태에서 도시지 역 인력시장으로 유출되었는가, 아니면 돈 벌러 나왔다 제대로 안 되어 귀향을 못한 것일까? 이 부분에서 일본 특유의 출가(出稼)노동 관행에 대해 이해할 필요가 있다. 일본에서는 봉건시 대부터 계절에 따라 집을 떠나 장기간 막노동에 종사하다 귀가하는 관행이 있었고, 이것이 현 대에 들어와 대도시 요세바와 결합하면서 생활 근거지를 떠난 도시지역 일용노동으로 굳어지 고 말았다. 게다가 일본식 체면문화와 결합되어 돈을 벌지 못한 상태에서 가족에게 돌아가지 못함으로써 자연스럽게 가족관계가 해체되었다고 할 수 있다(김수현 외, 1998). 결국 일본 홈리스 발생의 특수성은 요세바와 도야의 존재에서 찾을 수 있다. 일본 경제구조 의 변화와 함께 요세바의 일자리 제공기능이 약화되면서 해체과정(deyosebisation)에 들어가고, 임시 일용노동자들이 일자리를 잃게 된 것(disempolyment)이 홈리스 대량발생의 원인이 된 것이다(Aoki, 2003). 더구나 요세바와 도야 중심의 홈리스는 사회적으로 익숙한 모습 이었기
때문에 사실상 방치되어 왔다. 도야 지역을 벗어나지 않게 하는 식으로 홈리스 대책을 펼친 것이다. 그러나 요세바와 도야는 불변의 특수성인가? 이를 그냥 불안정 노동과 불안정 주거 그리고 취약한 사회안전망의 문제로 이해하면 어떻게 될까? 일본 고도성장기에 일용직 노동력들이 요 세바 지역에 퇴적된 숫자가 많았다는 점은 분명하지만 이는 일본만의 경험은 아니다. 서구의 경우도 20세기 초반, 특히 대공황 무렵에는 도시의 특정지역에 인력시장 겸 단신자용 저렴주 거가 발달한 바 있다(Skid Row Hotel). 다만 이들 지역의 인력조달 기능은 20세기 중반에 들면서 사라져버렸을 뿐이다. 산업 및 인력시장 구조의 변화에 따라 그같은 전근대적 기능이 소멸된 것이다. 일본의 경우 건설업 의존이 높은데다 중층적 하청구조가 오랫동안 지속됨으로 써 비교적 최근까지 인력시장 구조가 전근대적인 상황에 머물러 왔다. 그러나 앞에서도 설명한 바와 같이 이러한 요세바 기능이 이미 해체되고 있어 앞으로는 더 이상 일본 홈리스 발생의 특화된 구조가 되기 어려울 것으로 보인다. 도야 지역 역시 도심지 단신자용 저렴숙박소 기 능은 계속하겠지만, 종전과 같이 인력시장과 연계된 홈리스 공급원 역할을 할 수 없을 것이다. 실제 2000년대 들어 요세바를 경유하지 않은 이른바 새로운 홈리스가 다수 출현하고 있 는 점도 중요하다. 이들은 요세바와 도야 지역 생활 경험이 없기 때문에 네트 카페(PC방)나 지하도 등 기존 도심공간에서 적응하고 있다 7). 결국 일본의 홈리스 문제도 전 세계적인 홈리스 발생의 원인으로 지적되는 실업, 가족해체, 질병, 알코올 의존이나 심리 정서 장애, 높은 주거비 등이 복합된 요인으로 보는 것이 타당하 다. 요세바 노동자들도 넓게 보면 이 범주의 문제와 동일하기도 하다. 더구나 본질적으로 보면, 일본의 복지정책이 취약하고 사각지대가 광범하다는 점이 홈리스 발생의 근본 원인이다. 요세 바의 존재를 지나치게 강조하는 것은 누적된 빈곤과 취약한 사회안전망 문제에 오히려 면죄부 를 주는 논의가 될 수도 있는 것이다. 3. 일본 홈리스 대책의 성격 일본은 1990년대 초 이른바 버블붕괴가 일어나면서 건설일용직 노동자들이 더 이상 일자리 를 찾기 어렵게 되자, 요세바와 도야 지역을 중심으로 홈리스가 계속 늘어나기 시작한다. 7) 이에 따라 일본에서 홈리스 유형을 나눌 때 요세바를 거쳤는지(경유형), 아닌지(직행형)가 의미있는 분류방법이 기도 하다( 堤 圭 史 郎, 2009). 또한 좀 더 세분하면 1상용직 취업기간이 길고 노숙시작 전에 일반주택에 거주했 으며 교육수준이나 가족형성 경험이 높은 편인 안정형, 2노숙 전에 장기간 혼자 생활하기는 했으나 직장이 제공하는 주거(기숙사, 현장숙소 등)에서 거주한 경우인 노동숙사( 勞 動 宿 舍 )형, 3장기간 불안정한 직업을 전 전하고 주택도 불안정했던 경우로 교육수준이 낮고 가족형성 경험이 적으며, 노숙기간도 긴 불안정형, 즉 요 세바 정착형으로 나눌 수도 있다( 岩 田 正 美, 2009 : 95-136).
1999년 전국적으로 거리홈리스가 2만 명을 넘어설 정도였다. 그러나 홈리스 정책은 이들을 요세바 내부 에 묶어두는 데 그치고 있었다. 전통적으로 요세바에는 일자리를 못 구한 노동자 들이 노숙하는 경우가 많았기 때문에, 이 문제도 같은 맥락에서 덮어두려는 방식이었다. 이때 까지 홈리스 보호는 생활보호법에 따른 것이 아니라 지자체가 자체적으로 시행하는 사업이었 다(法外援護). 이른바 요세바 대책 의 일환으로 식권을 제공하거나, 겨울철에 월동용 임시숙박 시설(대형 텐트) 개설, 특별청소사업 실시 등이었다. 65세 이상의 노인에 대해서도 주소가 불 명확하다 는 이유로 생활보호제도의 적용 대상에서 제외시켰다. <표 4> 홈리스 추이 (단위 : 명) 연도 전국 도쿄 오사카 1997-3,700-1998 - 4,300-1999 20,451 5,800 8,660 2000-5,700-2001 24,090 5,600 8,660 2002 25,000 - - 2003 25,296 5,927 6,603 2004 - - - 2005 - - - 2006 - - - 2007 18,564 4,213 4,069 2008 16,018 3,436 3,647 2009 15,759 3,105 3,724 자료 : 東京都福祉保健局, 日本住宅會議(2004) 그러나 1990년대 후반부터는 홈리스 인원이 절대적으로 늘어난 것도 문제지만, 그 분포가 요세바와 도야 지역을 넘어 시민들이 생활하는 도심으로 밀려왔다. 공원, 하천변은 물론이고 지하철역사 등지에 홈리스들이 가설텐트나 골판지 집(단보루 하우스)을 짓고 자리 잡은 것이 다. 더구나 요세바 경험이 없는 이른바 새로운 홈리스의 출현은 더 이상 이 문제가 무시할 수 없는 수준까지 확대되었음을 의미했다. 이에 따라 2001년 전국적인 홈리스 조사가 시행되고 2002년 8월부터 홈리스지원법이 10년 한시법으로 시행된다. 이 법에서는 홈리스의 보호와 자활지원을 위한 중앙정부, 지방정부 및 시민사회의 기본적 역할을 규정하고, 특히 각 지자체별로 홈리스 자활촉진을 위한 시행계획을 수립토록 했다. 이 법의 시행과 함께 빠른 속도로 홈리스 보호체계가 구축되는데, 도쿄의 경우 다음 <그림 1>과 같이 응급보호-자활지원-사회생활 복귀 의 흐름으로 구성된다. 응급보호를
위해서는 도쿄도를 권역별로 나눠 2007년 현재 모두 454명이 입소할 수 있는 쉼터(寮)를 확 보하고, 자립지원센터는 5개소, 326명이 이용할 수 있는 시설을 운영하고 있으며 홈리스 특성 과 상황에 따라 다양한 주거자립지원 프로그램을 운영하고 있다. [그림 1] 도쿄도의 홈리스 자립지원 체계 자료 : 도쿄도 福祉保健局 홈페이지 그런데 홈리스지원법 시행 이후 가장 큰 변화는 홈리스들에게 생활보호제도를 적극적으로 적용하고 있다는 점이다. 도쿄도, 가와자키시, 요코하마시에서는 간이숙박소(도야)를 주소지로 인정하고(오사카는 예외였으나, 2009년 가을부터 적용한다고 한다), 생활보호의 거택보호 장소 로 활용하고 있다8). 또한 2000년 들면서부터 민간단체(NPO)들도 적극적으로 홈리스 보호에 참여하고 있는데, 이들은 생활보호제도의 住宅扶助費를 활용하여 홈리스 등에게 잠자리를 제공 하는 사업(숙박소 사업)을 활발히 전개하고 있다. 숙박소는 복지시설은 아니지만(따라서 운영 자체를 정부가 지원하지는 않는다), 주거가 곤란한 노인, 장애인 등에게 지원되는 주거보조금 을 활용하여 운영하는 시설이다. 실제로 도쿄의 홈리스 증가가 멈춘 시기와 숙박소 확대시기가 일치하고 있다. 홈리스 증가인원에 해당하는 만큼을 숙박소가 수용했다고 할 수 있다9)(그림 2). 8) 2009년 10월, 오사카 현지 방문시 홈리스 지원사업 종사자들로부터 들은 설명에 따르면, 최근 일본 대도시에 서 인구감소와 도심공동화 현상으로 가옥주들이 세입자를 구하기 어려워지자, 보증금이 없는 순수 월세주택이 늘어나면서 홈리스들이 상대적으로 주택을 구하기 쉬워졌다고 한다. 9) 숙박소 입소 이유의 35%가 노숙이다(日本住宅會議, 2004 : 75).
[그림 2] 도쿄의 숙박소 증가와 홈리스 숫자 추이 7000 (단위 : 명) 6000 5000 4000 3000 2000 노 숙 인 수 숙 박 소 정 원 1000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 자료 : 日 本 住 宅 會 議 編, 2004, ホームレスと 住 まいの 權 利,ドメス 出 版. 202쪽 그래프를 재구성 4. 일본 홈리스의 특수성을 어떻게 이해할까? 앞에서 살펴본 바와 같이 일본의 홈리스가 다른 나라와 대비되는 가장 중요한 지점은 연령 이다. 서구는 젊고 약물의존 비율이 높은 경향이 있지만, 일본은 상대적으로 고령이고 일할 의 지가 높거나 일에 참여하는 경우가 많다. 그럼 서구에서 고령 홈리스는 왜 적은가? 이들은 모 두 시설에 있는가? 아니면 노인의 빈곤율이 상대적으로 낮은 것인가? 또 반대 측면에서는 왜 서구의 경우 젊은층이 더 쉽게 노숙에 이르는가? 이 문제를 본격적으로 검토하기에 앞서, 빈곤층이 거리노숙에 이르기까지 발생요인들을 다 시 한 번 생각해 보자(그림 3 참조). 일반적으로 전체 빈곤층에 비하면 극히 일부만이 노숙에 이른다. 빈곤층 중에서도 약물 도박의존, 정신적 문제를 가지고 있거나 무엇보다 가족이 해체 된 경우가 노숙 위험이 높으며, 이들 중에서도 생애전반기부터 장기간에 걸쳐 단신생활 혹은 애초 가족형성 경험이 없는 경우는 더 위험도가 높다. 그러나 이처럼 극단적인 빈곤상황에서 주거상실의 위험이 있다하더라도 사회적 태도가 노숙을 억제하거나 부정적인 기류가 형성되어 있다면 실제 거리로 나오는 비율은 줄어들 수 있다. 또한 공공부조제도를 통해 극빈층을 보호하고 주거상실 위험계층에 대해 지원책을 편다면 노숙에 이르는 상황은 예방될 수 있다. 설령 그 과정이 작동하지 않았을 경우라면, 병원이나 홈리스 쉼터가 적절히 갖춰져 있으면 거리노숙은 줄어들 수 있다. 또한 최악의 경우 구호시설 과 같은 집단생활시설이 있다면 어떻든 거리노숙은 줄일 수 있다. 물론 이 경우, 시설 수용이 바람직한 일인가 하는 점은 논외로 하기로 한다. 개념적이기는 하지만, 거리노숙에 이르기까지 의 과정을 염두에 두고 서구에 비해 일본에서 고령 거리홈리스가 많은 이유를 생각해 보기로 한다.
[그림 3] 거리노숙 발생과정 개념도 ① 고령 노숙이 많은 이유 먼저 노인빈곤 문제에서 시작해 보자. 다음 그래프에서 보는 바와 같이 아시아 국가(일본, 한국, 대만)의 노인빈곤율은 모두 20%를 넘는 수준이며, 특히 한국은 OECD 국가 중에서 가 장 높다. [그림 4] 각국의 노인빈곤율 비교 캐나다 프랑스 독일 영국 OECD평균 일본 미국 호주 대만 한국 0 10 20 30 40 50 주 : 대만은 LIS 자료 자료 : OECD, 2009, Pensions at a Glance : Retirement-Income Systems in OECD Countries. 이는 아직 연금제도가 성숙하지 않았을 뿐 아니라 연금의 사각지대가 큰 것이 가장 중요한 원인이다. 일본의 갱생시설 입소자에 대한 사례조사에 따르면 연금수급자는 전혀 없는 것으로 나타나고 있으며(中山徹, 2006), PC방 등에서 생활하는 사람들에 대한 조사에서도 90% 이상 이 공적연금에 가입하지 않은 것으로 나타난다(岩田正美, 2009 : 146). 또한 일본의 국민연금
체납률은 1980년 3.9%, 1990년 14.8%, 1997년 20.4%에서 2004년 36.4%로 급격히 높아지 고 있다( 里 見 賢 治, 2006). 물론 한국은 이보다 더 나쁜 상황으로 OECD 국가 중 공적연금을 실제로 납부하고 있는 비율을 뜻하는 강제기여자수의 비율이 58.8%로 이는 멕시코, 터키를 제외하고는 가장 낮은 수준이다. 그 결과 한국에서는 전체 연금가입 대상자 중 약 1/3이 장기 적으로 연금의 사각지대에 놓일 가능성이 있다. 이처럼 일본과 한국 모두 연금제도가 빈곤층의 안전망 역할을 하지 못하는 가운데, 전통적 인 가족복지가 빠른 속도로 해체되면서 노인들의 빈곤상황은 더 심화되고 있다. 일본, 대만, 한국 모두 이른바 아시아적 복지체제의 특성 속에서 공적이전보다는 가족들 간의 사적이전 소 득이 매우 큰 비중을 차지하고 있기 때문에, 가족관계의 약화와 부양담당자의 경제적 불안정이 노인빈곤율을 더 높이는 것으로 나타나고 있다. 실제 일본 노인들의 수입원에서 1981년에 가 족원조가 29.8%를 차지했지만, 2000년에는 그 비율이 12.0%로 줄어 들었다. 반면 미국은 같 은 때 각각 2.4%, 2.7% 수준에 그치고 있다(조영훈, 2006 : 304). 한국의 경우 2000년 현재 사적이전 소득이 노인들의 소득에서 차지하는 비중은 21.2%이다(구인회 손병돈, 2005). 그러나 이어서 드는 의문은 왜 노인빈곤율이 일본과 비슷한 미국에서는 고령 홈리스의 비율 이 상대적으로 낮은가 하는 점이다. 특히 가족부양 사례를 찾아보기 힘든 미국에서 빈곤 노인 은 누구의 도움을 받고 사는가 하는 궁금증이다. 보다 세부적인 분석이 필요한 해석이기는 하 나, 여기에는 미국의 공공부조제도(SSI)가 일본처럼 주소부정 을 이유로 대상자를 배제하고 있지 않다는 점, 그리고 상대적으로 무료요양시설에 대한 입주기준이 완화되어 있는 데서 그 답을 찾을 수 있을 것으로 보인다. 또한 대부분 유럽 국가들도 이러한 노인요양시설을 사회서 비스 차원에서 강화함으로써, 길거리로 노인이 나가는 사태는 막는다고 볼 수 있다. 그럼 노인빈곤율이 한국보다 낮은 일본에 고령 홈리스가 많은 이유는 무엇일까? 우선 한국 의 가족간 원조 비율이 아직 일본보다 높다는 점이 큰 이유를 차지할 것이다. 위에서 살펴본 대로 노인들의 소득 중 이전소득이 차지하는 비중이 아직 2배 정도 높기 때문이다. 그런데 더 중요하게 봐야 될 점은, 한국이 부랑인과 같이 주거가 없는 부유형 빈곤층에 대한 보호(내지 수용 ) 강도가 훨씬 높다는 사실이다. 노인인구는 일본이 한국의 약 6배에 이르지만, 부랑인 복지시설(즉, 일본의 구호시설 및 갱생시설) 수용인원은 2배에 못 미친다. 그만큼 최하층 빈곤 가구에 대한 지원(생활보호) 또는 수용(부랑인복지시설) 수준이 한국이 일본에 비해 높다는 것 을 알 수 있다. 결국 노인빈곤율 외에도 무의탁 노인들을 어떤 방식으로 보호 하는가 하는 점 이 고령 홈리스 발생빈도와 깊은 관련이 있다. 노숙 상황은 일반적인 빈곤과 달리, 장기간에 걸친 퇴적과 사회적 관계망의 단절을 담고 있기 때문에 직접적인 보호시설의 유무가 큰 영향 을 끼친다고 할 수 있다.
또한 이미 빈곤율에는 반영되어 있는 요소이기는 하지만, 공공부조제도의 적극적인 적용도 노숙을 방지하는 데 도움이 된다. 일본은 생활보호제도의 혜택을 받는 가구의 비율이 2005년 현재 1.15%에 불과한 반면( 嵯 峨 嘉 子, 2006), 한국은 기초생활보장제도 시행과 함께 대상자도 크게 늘어나 4.72%에 이르고 있다. 양국 모두 사회보험 제도가 미성숙하고 사각지대가 많기 는 하지만, 한국은 그 공백을 공공부조제도가 매우고 있는 반면, 일본은 그마저 제한적으로 운 영된다고 할 수 있다. 그리고 극빈층 노인들이 거리생활을 하는 데 대한 사회적 태도를 생각해 보면, 일본의 경우 요세바 지역에는 오래 전부터 일자리 찾지 못한 일용노동자들이 거리노숙을 하는 경우가 많았 으므로 이들이 고령화된 시점에도 그런 식의 둔감한 사회적 태도가 형성되었을 수 있다. 그 러나 앞에서 다뤘지만, 요세바는 이미 구인-구직기능을 사실상 상실했으며 체재 근로자도 대부 분 돌아갈 가족이 없는 단신 고령자들이다. 따라서 이들 문제는 근대적 복지제도를 통해 해결 해야 하는 과제일 뿐이다. 2 젊은층 노숙이 적은 이유 이제 반대로 서구의 젊은층이 좀 더 노숙에 빠지기 쉬운 점을 생각해 보자. 먼저 노인들의 경우와는 달리 젊은층의 빈곤율은 서구가 더 높을까? 한국, 일본의 근로가능 연령대의 빈곤율 은 모두 12%로 OECD 평균 9%보다 높으며, 미국(15%)보다는 낮지만 영국(7%)에 비해서는 높다(OECD, 2008). 아시아 국가들이 특별히 서구보다 낮다고 볼 근거가 없으며, 또한 서구 국가들 간의 차이도 간단히 설명하기 어려운 구조를 가지고 있다. 다만 Rowntree 재단이 실 시한 유럽 13개국의 14-24세 청년층 빈곤문제에 대한 연구에 따르면 이들의 빈곤에 가장 중 요한 영향을 끼치는 것은 어린 나이에 부모로부터 독립 내지 관계가 단절되는 것을 지적하고 있다(Iacovou & Aassve, 2007). 따라서 서구 국가들이 대체로 아시아 국가들에 비해 젊은층의 경제적 독립연령이 빠르고, 부모와 함께 사는 비율이 낮기 때문에 극심한 빈곤문제에 대처하기 어려울 것으로 예상할 수 있다. 그러나 본 연구는 성인자녀(adult children)들이 부모와 동거하거나 경제적으로 의존이나 부모와 동거하는 비율을 국가별로 비교할 수 있는 신뢰성 있는 자료를 구하지 못했다. 젊은층 1인 가구비율은 UN이나 OECD 자료를 통해 비교할 수 있지만, 부모와의 경제적, 정서적 연 계정도 등을 비교한 자료는 찾기 어려웠다. 더구나 최근 서구에서도 높은 주택가격으로 인해 결혼 전까지는 부모와 함께 사는 비율이 늘고 있고, 이것이 언론의 관심사가 되고 있다는 점 을 감안하면 좀 더 구체적인 분석이 필요할 것으로 보인다.
다음 가능성은 서구 젊은이들의 사회적 일탈문제이다. 우선 마약복용률을 나라별로 비교한 데 따르면, 서구 국가들은 일본에 비해 코카인은 5-10배(미국은 100배), 마리화나는 10-20배 (미국은 약 40배)나 많이 복용하는 것으로 나타났다. 특히 청소년의 경우, 일본은 유의미한 통 계를 보이지 않을 만큼 낮은 수치를 보였으며, 음주율도 훨씬 낮았다(Degenhardt et al., 2008). 또한 홈리스들의 약물의존 수준을 서구 국가별로 비교한 데 따르면 1980년대에 비해 90년대, 2000년대로 올수록 의존정도는 더욱 증가하고 있다(Fazel et al., 2008). 이어서 근로 가능 연령대의 한부모 가정의 비율은 서구 국가들 간에도 상당한 차이를 보이는데, 일본은 미 국이나 영국의 1/3 수준이다. 특히 영국은 16-24세 여성으로 혼자 자녀를 키우는 비율이 유럽 국가 중 가장 높은 수준(The Clearinghouse on International Developments in Child, Youth and Family Policies, 2009)으로, 이는 영국기준 홈리스가 늘어나는 이유의 하나로 지 목되고 있다. 10대 출산비율은 반드시 일탈만이 아니라 저출산 추세를 반영하기도 하는 것이 지만, 한국, 일본은 OECD 국가 중 최하수준으로 미국, 영국의 10-20분의 1에 불과하다(The Nationmaster, 2009). 그 외 노숙에 대한 사회적 인식도 생각해 볼 수 있다. 일본뿐 아니라 미국 등 서구에서도 홈리스에 대한 공격행위가 문제되고 있지만, 노숙은 사회적 일탈행위로서 비난받아야 될 일처 럼 인식되는 경우가 많다. 이를 사회적 약자에 대한 편견이라고 볼 수도 있지만, 아직 노숙에 대한 사회적 태도가 홈리스 발생에 어떤 영향을 끼치는지에 대한 연구는 확인할 수 없다. 이 는 향후 국가 간 비교연구의 주제가 될 수 있을 것이다. 이와 함께 가설적 해석이기는 하지만, 청년층의 의무 군복무도 거리노숙에 대한 태도를 결정하는 요인이 될 수 있다. 전반적으로 청 년층의 사회적 기강(discipline)이나 질서에 대한 순응도, 자기절제 수준이 높을수록 노숙에 대 한 제어가 강할 것으로 가정해 볼 수 있다. 거리홈리스 중 군복무 경험이 있는 비율이 매우 낮은 점(정원오 외, 1998)도 한 가지 참고사항이다. 3 일본의 홈리스 대책은 특수한가? 이제 홈리스 대책의 수준이나 방법에서 서구와 대비되는 아시아적인 고유의 특징이 있는가 를 생각해 보자. 기본적으로 홈리스 대책에는 홈리스를 바라보는 사회적 시각이 반영되어 있 다. 따라서 홈리스를 어떻게 정의하는가 하는 차이만큼이나 나라별로 수준과 방법에서 다양한 차이를 나타낸다. 여기에는 전반적인 복지제도와 수준, 나아가 복지국가의 성격이 배경을 이루 고 있다. 그러나 홈리스 대책은 적어도 일정 단계 이상으로 산업화된 국가들은 대체로 교과서적인 정
책패키지로 수렴하는 경향이 있다. 일단 발생한 홈리스에 대해서는 현장상담-응급쉼터 입소- (건강, 근로능력, 취업의지 등)상황과 욕구에 따른 지원-안정적인 주거지원 등의 일련의 패키 지로 구성된다. 다만 나라별로 각각의 수준과 주안점에서 차이가 있을 뿐이다. 한국은 1998년 이전에는 홈리스 대책이 별도로 없었지만, 그 뒤 불과 3 4년 사이에 적어도 거리에서 쉼터에 이르는 직접보호 대책 에 관한 한 선진국 수준의 시스템을 구축한 바 있다. 일본 역시 2000 년 이전까지는 홈리스를 사실상 방치하다시피 했지만, 최근에는 직접보호 대책도 패키지화했고 특히 공공부조제도(생활보호)를 적극적으로 활용하고 있다. 결국 홈리스 문제가 사회적 의제로 부각되면서 응급보호와 사회복귀 라는 세계적으로 공유될 수 있는 패키지를 채택했다는 공통 점을 가지고 있다. 특별히 아시아 혹은 일본 특유의 정책이라고 부를 수 있는 여지가 없는 것 이다. 5. 맺음말 각 나라의 홈리스들이 연령이나 생활방식 등에서 차이를 보이는 것은 연구자들의 호기심을 자극하기에 충분하다. 특히 한국, 일본 등 아시아 국가들의 홈리스가 서구에 비해 상대적으로 고령이지만, 근로의욕이 높다는 사실은 그 원인과 향후 전망에 대한 다양한 연구과제를 던져 준다고 하겠다. 실제 서구에 비해 상대적으로 높은 연령 을 특징으로 하는 일본의 홈리스는 그 현상만 놓 고 보면 분명히 특유의 성격이라고 규정할 만하다. 그러나 고령 홈리스가 많다는 것은 그만큼 사회안전망이 취약하고 미성숙한 상태라는 점을 보여주는 것이다. 따라서 현재의 특징은 요세 바의 존재나 급격한 가족복지의 약화와 같은 역사적 특성이 반영되어 있기는 하지만, 고령 홈 리스마저 거리에서 보호하지 못하는 낮은 수준의 복지제도 문제 가 핵심이다. 여기에는 곧 동 북아시아의 낮은 국가복지와 높은 가족복지 의존 이라는 유교적 복지체제 의 한계가 반영된 것이다 10). 따라서 이 문제는 고유의 사회적, 문화적 속성이라기보다는 지체된 복지의 반영 으 로 보아야 된다. 따라서 향후 한국을 포함한 일본의 홈리스 문제가 어떻게 진행될 것인가는 10) 동아시아 국가들은 대체로 사회복지에 있어 공공의 책임이 낮고, 가족을 중심으로 한 비공식 부문의 역할이 크다는 특징이 있다(박병현, 2007 : 215-226). 실제 빈곤완화에 있어서 공공지출보다는 사적이전의 역할이 매우 크고(대만 한국 사례 : 김진욱 최영준, 2009), 구매력 기준의 동일한 소득수준 단계와 비교하여 공공 사회지출 비중 역시 OECD 국가 평균에 비해 절반 이하에 머무는 상황이다(일본 한국 사례 : 박병현, 2007 : 79). 근로가능 연령에 대한 소득지원이나 각종 사회서비스 수준 역시 일본, 한국은 OECD 국가 중 최하위 수준에 머물고 있다. 특히 빈곤율은 두 나라 모두 약 15%로 멕시코, 터키, 미국과 함께 가장 높은 그룹의 국 가에 속해 있다(OECD, 2009). 이에 따라 동아시아 국가들의 사회안전망 수준은 서구 복지국가에 비해 훨씬 낮은 것으로 평가되고 있으며, 이는 단순히 후발 복지국가가 갖는 시차의 문제가 아니라 유교주의가 반영된 복지체제의 성격차이로 인식된다(이혜경 다카가와 쇼고, 2006).
이들 국가의 복지수준이나 복지를 둘러싼 국가-시민사회-가족의 역할이 어떻게 변할 것인가 하 는 점이 관건이다. 또한 이 글에서는 일본의 홈리스 문제와 대응방식이 한국에 주는 몇 가지 시사점을 얻을 수 있었다. 첫째, 일본의 예에서 보듯이 일단 거리로 나온 홈리스들은 적극적 지원이 없을 경우, 경제 사정이나 개인특성 등으로 인해 고령화, 만성화 추세에서 벗어나기 어렵다. 한국 역시 거 리노숙 기간이 길어지고 고령화되는 경향이 있으므로 유의해야 할 것이다. 둘째, 홈리스지원법 시행 이후 일본의 거리홈리스 변화에서 알 수 있듯이 홈리스 대책은 공 공부조를 포함한 기본적인 패키지가 종합적으로 시행될 때 효과를 거둘 수 있다. 이는 1998년 이후 한국이 구축한 보호체계가 필수 불가결했으며 홈리스 보호에도 효과가 있었다는 것을 확 인하게 된다. 셋째, 일본의 홈리스 대책이 생활보호를 활용한 주거지원에 중점을 두고 취로지원이나 복지 지원을 겸하는 것처럼, 한국도 쉼터입소 중심 지원체계를 개별 주거지원 강화방식으로 보완할 필요가 있다. 마지막으로 일본이 홈리스지원법 시행이후 각 지자체마다 홈리스 자립지원계획 수립을 의무 화하고 주기적으로 전국적인 실태조사를 실시한 것을 참고할 필요가 있다. 홈리스 보호사업이 지방정부 책임으로 규정되어 있지만, 지자체의 실제 관심과 노력이 떨어지고 있는 한국으로서 는 시사점을 얻어야 할 대목이다. 또한 관련 법 제정도 조기에 추진할 필요가 있다. 참고문헌 구인회 손병돈, 2005, 노후소득보장의 사각지대: 1990년대 후반기의 변화추이와 변화요인, 한국노년학 25권 4호, pp.35-52. 김수현, 2002, 서울시 중장기 노숙자 정책 연구, 서울시정개발연구원., 2010, 한국과 일본의 노숙인 비교, 서울도시연구 제11권 제1호, 서울시정개발연 구원, pp.139-159. 김수현 홍선미 전홍규, 1998, 영국 일본 미국의 홈리스 실태와 대책, 서울시 노숙자 다시서 기지원센터. 김연명, 2002, 한국 복지국가의 성격논쟁, 서울: 인간과 복지. 김정숙, 2008, 한국의 공적노후소득보장체계에서의 새로운 길 모색, 2008 한국사회보장학회 국제학술대회 자료집. 김진욱 최영준, 2009, 신흥복지국가의 사적이전과 공적이전 : 서구복지국가와의 비교를 중심
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日本のホームレスの特殊性と普遍性11) キ厶 スヒョン(世宗大学校 教授)12) 1. 日本のホームレスは違うのか 他の社会現象と同じく ホームレス問題にもその国の脈絡が反映されている 各国の路上野宿という現象は 類似しており その背景には繰り返された貧困が潜んでいる しかし 深く掘り下げていくと ホームレス発生の 背景 存在形態 対策などが国によってかなり異なることが分かる また ホームレスの定義も国によって様々 である 13)とりわけ 米国 欧州などの西欧諸国のホームレスと 東アジア主要都市(東京 ソウル 台北 香港)のホームレスは 年齢 健康状態 発生背景などがかなり違う その中でも特に日本のホームレスには 他の国と明確に区分できるいくつかの特徴がある まず 高齢者のホームレスが多いということである 2007年度調査によると 東京地域のホームレスの平均 年齢は58.9歳である 米国やイギリスにおける50代以上のホームレスの比率が10 20%に過ぎないことを考え ると 日本のホームレスの年齢がかなり高いことが分かる ソウルのホームレスに比べても 10歳ほど年齢が高 い(表1) 11) この論文は キ厶 スヒョン 2010 韓国と日本の野宿者の比較 ソウル都市研究 第11巻第1号 ソウル市政 開発研究院 pp.139-159をもとに再構成したものである 12) shkimsdi@sejong.ac.kr 13) この論文で定義するホームレスとは 路上で野宿したり公共が提供するシェルターで臨時起居する人をいう 国に よってホームレスの定義と関連政策が違う イギリスは住居不安層までをホームレスと定義しており それに基づ いた政策が展開されている
< 表 1> ホームレス 年 齢 分 布 の 比 較 東 京 ソウル 2003 2007 2004 2007 平 均 ( 歳 ) 57.3 58.9 46.1 50.0 29 歳 以 下 0.2 0 4.8 1.5 30-39 歳 4.2 1.6 21.5 14.6 40-49 歳 11.2 10.0 34.4 35.9 50-59 歳 38.2 41.2 30.3 32.3 60-69 歳 40.4 39.0 7.7 11.5 70 歳 以 上 5.0 7.8 1.6 4.2 その 他 0.5 0.1 西 欧 ( 単 位 : %) イギリス:50 代 以 上 は20% 以 下 (35 歳 以 下 50-70%) 米 国 :50 代 以 上 約 10%(29 歳 以 下 46%)45 歳 以 下 86% カナダ:シェルター 利 用 者 の 2%が65 歳 以 上 資 料 : 東 京 - 東 京 都 福 祉 保 健 局 (2007) ソウル-キム ヘス(2007) イギリス-Crane & Warnes(2005) 米 国 -wikipedia/homelessness in the US カナダ-Stergiopoulous(2003) 次 に 特 徴 として 挙 げられるのは アルコールや 薬 物 依 存 比 率 が 西 欧 より 低 いということである 大 阪 地 域 での 調 査 では ホームレス 全 体 の31%が 問 題 を 抱 えている 飲 酒 者 ( 黑 田 硏 二 2006)だとしている 米 国 は アル コール 依 存 はやや 高 い 水 準 (38%)であったが 麻 薬 などの 薬 物 依 存 比 率 が26%(National Resource and Training Center on Homelessness and Mental Illness 2009)と 高 い その 他 の 欧 州 諸 国 も 大 体 同 じレベルの 薬 物 依 存 比 率 を 示 している(Herrman 2008) 次 の 特 徴 は 日 本 のホームレスは 物 乞 いをしないということである 現 に 2007 年 度 に 実 施 された 東 京 都 の 調 査 によると ホームレスの 中 で 仕 事 をしている 人 の 比 率 が 69.2%であり その 内 訳 は 空 き 缶 などの 廃 品 回 収 61.6% 建 設 日 雇 17.1% その 他 の 雑 業 9.0%である 仕 事 をしている 人 の 比 率 は 全 ての 年 齢 層 で 高 く 30 代 87.5% 40 代 58.0% 50 代 71.4% 60 代 69.7% 70 代 64.1%だった( 東 京 都 福 祉 保 健 局 2007) 路 上 生 活 者 のほとんどは 何 らかの 方 法 で 自 力 で 生 計 を 立 てていた また ホームレスになってからの 期 間 も 他 の 国 より 遥 かに 長 い 東 京 の 場 合 5 年 以 上 路 上 で 野 宿 生 活 を した 人 の 比 率 が45%であるが 米 国 は80%が3 週 以 内 の 短 期 ホームレスであった( 表 2) < 表 2> 路 上 野 宿 期 間 の 比 較 東 京 2003 2007 1 年 未 満 25.9 16.2 1-3 年 19.0 18.0 3-5 年 22.0 20.0 5-10 年 23.9 24.8 10 年 以 上 9.0 21.0 西 欧 米 国 :80%は3 週 以 内 の 短 期 ホームレス 10%は 慢 性 的 ホームレスであり 主 に 薬 物 依 存 問 題 から 起 因 ( 単 位 : %) 資 料 : 東 京 - 東 京 都 福 祉 保 健 局 (2007) 日 本 住 宅 會 議 (2004) 米 国 -Substance Abuse and Mental Health Services Administration(wikipedia /homelessness in the USから 再 引 用 )