국제사회보장리뷰 2017 겨울호 Vol. 3, pp. 114~122 일본정부의장시간근로대책과향후과제 Overtime Work in Japan: Policy Measures and Challenges 김명중, 닛세이기초연구소준주임연구원 1. 들어가며경제활동인구의감소로장래노동력부족을우려하는일본정부는장시간근무와잔업의악습이일본경제의발목을잡고있다고판단하고, 장시간근로관행을개혁하는데주력해왔다. 더욱이최근과로사가중대한사회문제로대두함에따라장시간근로관행의개혁은동일노동 동일임금정책과함께가장핵심적인정책으로부상했다. 본고에서는일본의장시간근로현황과이에대한정부의대책, 그리고지속적인개혁과제에대해논하고자한다. 1) 2. 장시간근로현황그림 1은 1993년부터 2015년까지조사된일본근로자의연평균총실 ( 實 ) 근로시간등의동향을나타낸다. 시간제근로자를포함한근로자 1인당연평균총실근로시간은 1993년 1920시간에서 2015년 1734시간으로크게감소하였다. 하지만시간제근로자를제외한일반근로자 ( 정규직근로자 ) 의연평균총실근로시간은 2015년 2026시간으로 1993년의 2045시간과별차이를보이지않는다. 이것으로보아일본근로자의근로시간감소는시간제근로자를포함한비정 규직근로자의증가에큰영향을받았다고 추측할수있다. 실제로전체근로자중시 1) 본고는金明中 (2017) 過重労働 長時間労働是正のための取り組み課題 ~ 働き方改革 との関連 月間労働調査 2017 년 5 월호를일부인용및수정 보완하였다. 114
그림 1. 일본근로자의노동시간등의추이 2100 2050 2000 1950 1900 1850 1800 1750 1700 1650 1600 2045 2036 2038 2050 2026 2010 2009 2026 2017 2017 2024 2040 2028 2041 2047 2032 2030 2018 2021 2026 2009 2006 1976 28.8 29.4 29.8 30.5 1920 1910 1910 1919 1891 1871 14.4 14.4 14.5 15 15.6 16.3 25.3 25.3 25.5 26.1 26.1 27.3 27.8 28.2 1840 1853 21.1 22.1 22.7 1836 1825 1828 1816 19.5 20.3 1802 1811 1808 1792 1733 1754 1765 1747 1746 1741 1734 35 30 25 20 15 10 5 1550 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 0 파트타임근로자비율 연간평균총실근로시간 ( 파트타임근로자를포함 ) 일반근로자의연간평균총실근로시간 주 : 사업소규모 5인이상자료 : 厚生労働省 毎月勤労統計調査. 그림 2. 연차유급휴가의평균이용률추이 30 46.7 46.9 46.9 46.6 47.2 47.5 48.0 49.2 47.0 48.6 47.8 48.7 50 25 40 20 18.0 17.9 17.7 17.6 18.0 17.9 17.9 18.3 18.3 18.5 18.4 18.1 30 일수 15 % 10 8.4 8.4 8.3 8.2 8.5 8.5 8.6 9.0 8.6 9.0 8.8 8.8 20 5 10 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 평균부여일수평균이용일수평균이용률 자료 : 厚生労働省 就労条件総合調査 : 結果の概要 各年度. 국제사회보장동향 115
간제근로자의비율은 1993년 14.4% 에서 2015년 30.5% 로증가하였다. 한편연차유급휴가 ( 이하연가 ) 이용률도개선되지않고있다. 일본의노동기준법 2) 제39조는사용자가채용일로부터 6개월간근속하고전근무일의 80% 이상을출근한근로자에게최소 10일간의연가를제공하도록의무화하고있다. 하지만실제연가이용률은 2015년기준 48.7% 로 2005년의 46.9% 에비해크게개선되지않았다 ( 그림 2). 1988년 6월변호사, 의사등의직업병전문가를중심으로과로사전화상담창구인 과로사 110번 을설치하였다. 또한같은해 10월에결성된 전국과로사변호단협의회 와 1991년에결성된 전국과로사를생각하는가족모임 등이전화상담을개설하거나심포지엄을개최하는등과로사방지를위한활동이서서히확산되었다. 2011년에는그해결성된 과로사방지기본법제정실행위원회 가서명운동등을통해국회와지방의회 가관련법을제정하도록압력을행사하였다. 3. 과로사, 장시간근로등에대한주요대책가. 과로사등방지대책추진법제정일본에서과로사가사회적으로주목받기시작한것은 1980년대후반이다. 당시일본의연평균총실근로시간은 2100시간정도로다른선진국에비해 200~300 시간높은수준이었다. 이런장시간근로나잔업은종신고용제, 연공서열제, 기업복지주의등일본적경영이실시되던당시의상황을고려하면근로자들이회사에대한충성심을표현하는행동이었을지도모른다. 그러나과로사가 가로시 (Karoshi) 로국제사회에알려지고국내언론의관심이커지자일본정부는 이러한노력의결과 143개지방의회에서의견서가채택되고국회에서법제정을목표로하는의원연맹이결성되어 2014년 6월 과로사등방지대책추진법 이제정되었고그해 11월시행되었다. 이법은시행목적을 과로사등에관한조사연구등을규제하고, 과로사등의방지대책을추진하며, 일과생활의조화를추진하여건강하고충실한근로환경을수립하는것 으로정하고, 국가와지방자치단체, 사용자, 기타이해관계자가서로협력해과로사등의방지대책을실시할것을강조하였다. 2) 일본에서는일반적으로 근로 대신 노동, 근로시간 대신 노동시간 이라는용어가사용된다. 따라서본고에서는법률명의경우에는일본식표현그대로 노동 및 노동시간 을사용하였다. 116
후생노동성은과로사등방지대책추진법에근거하여 2016년 10월처음으로 2016년과로사등방지대책백서 를발행하여과로사현황을소개하고, 아래와같이과로사방지를위한향후목표를설정하였다. 1 2020년까지주당노동시간이 60시간이상인근로자비율을 5% 이하로줄일것 (2015년현재 8.2%). 2 2020년까지연차유급휴가의이용률을 70% 이상으로올릴것 (2015년현재 48.7%). 3 정신건강대책을추진하고있는사업장비율을 80% 이상으로올릴것 (2014 년현재 59.7%). 시간을 1800시간까지단축하는것을목표로하는노동시간단축촉진법을제정했다. 일본의연평균총실근로시간은 2004년에 1816시간까지단축되었다. 하지만이처럼근로시간이단축된이유는위에서설명한바와같이노동시간단축촉진법의효과보다는단시간근로자의비율이증가한데있었다. 이렇듯, 근로시간이긴근로자와짧은근로자가공존하는 근로시간의양극화 현상이일어나게되니더이상근로자의연평균총실근로시간을 1800시간으로설정하는것이큰의미가없게되었다. 이에따라일본정부는전체근로자의평균근로시간을계산하여일률적인목표를정 하고있던노동시간단축촉진법을개정하여 나. 장시간근로를줄이기위한법률개정및제정일본정부는장시간근로를줄이기위해 노동기준법 을개정하고 노동시간단축촉진에관한임시조치법 ( 이하노동시간단 2006년 4월부터근로시간단축, 근로자의건강한삶, 다양한근무형태대응등을위한자발적노력을장려하기위해 노동시간등설정개선에관한특별조치법 을시행하게되었다. 축촉진법 ) 을제정했다. 1988 년 4 월에시행 된개정근로기준법에서는주 40시간제를명기하고, 1997년부터이를전면적으로시행했다 ( 일부예외있음 ). 또한 1992년에는법정근로시간의단계적단축을원활히실행하기위해주휴 2일제도입을위한노사의자주적인노력을지원하고, 연평균총실근로 다. 연차유급휴가의계획적할당제도일본정부는연가의이용을장려하기위해연가중에서 5일을제외한나머지연가에대해서는노사협정을체결하면계획적으로휴가일을할당할수있는연가의계획적할당제도를장려하고있다. 연가는 1 기업 국제사회보장동향 117
또는사업장전체의휴업에의한일제이용, 2 작업반 그룹별교대이용, 3 연가할당계획표에의한개인별이용등의방법으로이용할수있다. 후생노동성의조사결과에의하면연가의계획적할당제도를도입한기업의유급휴가평균이용률은동제도를도입하지않은기업에비해 8.6% 포인트 (2008년기준 ) 나높은것으로나타났다. 하지만동제도를도입하고있는기업의비율은 2012년기준 19.6% 로 1998년의 19.5% 와커다란차이를보이지않는다. 로실시한조사결과에의하면근로시간단축을위해프리미엄금요일제도를실시하고있는기업은응답기업의 1.4% 에그치는것으로나타났다 ( 金明中, 白波瀨, 2017). 더욱이많은기혼근로자가퇴근시간을앞당겨도바로귀가하지않고공원등에서책을읽거나게임센터등에서소일하는것으로나타났다. 올 9월일본의공영방송인 NHK는이와같은후라리맨 ( 특별한목적없이빙빙돌아다니는샐러리맨이라는의미 ) 의실태를보도한바있다. 이들후라리맨들은 집이아이중심으로돌아가기때문에집에있어 도마음이편하지않아서, 육아스트레스 4. 최근의주요대책가. 프리미엄금요일제도의실시일본정부는장시간노동관행을고치고개인소비를활성화할목적으로 2017년 2 월부터매월마지막주금요일퇴근시간을평상시보다 3시간앞당기도록장려하는 프리미엄금요일 (Premium Friday) 제도 를실시하고있다. 그러나프리미엄금요일제도의도입여부를각기업의판단에맡기고있어회사의경영방침과기업문화에따라활용도에차이가발생한다. 특히월말에업무가몰리는금융업계와회계부서등은제도도입에 가있는아내를상대하기싫어서 등을이유로들었다. 일본정부가실시하고있는일하는방식개혁의목적중하나는남성과여성모두가효율적으로근무하고, 그렇게얻은시간을가사와육아분담에활용하는양육친화적인사회를만드는데있다. 하지만후라리맨같은남성의존재는일 가정양립을어렵게함으로써여성의노동시장참여를어렵게한다. 여성의노동시장참여를촉진하려면일본남성들의의식개혁이필요하다고할수있다. 제약이많다고할수있다. 닛세이기초연구 소가올 8 월에전국 3208 개기업을대상으 118
나. 잔업시간규제일본경제단체연합회와일본노동조합총연합회는 2017년 3월 13일, 일하는방식개혁의일환으로잔업시간을최대월 60시간 (1년기준 720시간 ) 으로제한하는잔업시간상한제에합의하고아베신조일본총리에게합의문을전달했다. 잔업시간상한제가실시되면그동안사실상무제한으로잔업시간을늘릴수있었던 36 협정 ( 사부로협정 ) 이제한된다. 일본의노동기준법제36조는노사가합의하고노동기준감독서장에게신고한경우에는합의범위내에있는잔업및휴일근무를허용한다. 또한잔업시간은가령월 45시간으로제한되어있지만특별한사정이있는경우에는임시로잔업시간상한을초과해근무할수있다고정한 특별 조항 을추가할수있도록하고있다. 이처럼예외조항이많은노동기준법이실시되어옴에따라일본에서는근로자의장시간근로나과로사문제가해결되지않았으며, 이로인해업무에대한심리적부담등으로정신장애를앓는근로자가매년증가해왔다. 그림 3은정신장애와관련된산업재해청구건수등의추이를나타낸다. 업무에의한강한심리적스트레스로인해정신장애등과관련된산업재해신청건수는 1999년 155건에서 2015년약 10배수준인 1515 건까지증가하였다. 더욱이산업재해급여지급결정이난근로자중정신장애등에의한자살자수는 2016년기준 84명에달하며, 근로문제가원인과동기가되어자살한근로자는 2015년기준 2159명에이른다. 그림 3. 정신장애와관련된산업재해청구건수등의추이 건수 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 155 212 1411 36 19 265 70 31 341 100 43 447 108 40 524 130 45 656 127 42 819 205 66 952 268 81 927 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 269 66 1136 234 63 1181 308 65 1272 325 66 1257 475 93 청구건수지급결정건수지급결정자중자살자수 1409 436 63 1456 497 99 1515 472 93 1586 498 84 자료 : 厚生労働省. (2016). 平成 28 年版過労死等防止対策白書. 국제사회보장동향 119
5. 맺으며일본정부의일하는방식개혁은비정규직근로자의처우를개선하고, 장시간근로의관행을고치며, 일 생활양립을실현하고, 다양한인재가활약할수있는노동시장을정비하는것을목표로한다. 무엇보다동일노동 동일임금실현과장시간근로관행의시정을최우선과제로삼고있다. 일본정부는지금까지장시간근로와과로사등의문제를개선하기위해과로사등방지대책추진법제정, 노동기준법개정, 노동시간단축촉진법시행, 연가의계획적할당제도도입, 프리미엄금요일제도도입등다양한정책을실시했다. 또한최근에는노사간잔업시간상한제가논의되고있으며, 정부는기업과근로자의의식개선에필요한지원금을제공하고, 일하는방식및휴식방식개선을위한지표를개발해기업과근로자에게제공한다. 기업도재택근무제도를도입 확대하고, 연가사용을장려하며, 근무시간인터벌제도및 노 (No) 잔업데이 (Day) 를실시하는등, 일본전역에걸쳐장시간근로와과로사를해결하기위한움직임이활발하다. 이에일본정부가근로시간단축정책을실시하는데있어몇가지주의해야할사항을적어보고자한다. 첫째, 근로시간을단축함과동시에인사 평가제도를개정해근로자의임금수준과 생활수준을유지시켜주어야한다. 장시간 근로를금하면업무의효율성이증가해생 산성이향상된다는게일반적인식이지만 근로자의입장에선, 근로시간단축은임금 감소로이어진다. 특히현장근로자들은낮 은기본급만으로는생활유지가곤란해잔 업을선택하는경우가많은데, 그동안이러 한잔업이장시간근로로연결되었다고할 수있다. 따라서근로시간단축만강조할경 우근로자의생활수준이저하될수있으며, 생활수준이저하된근로자에게서생산성 향상을기대하기는어려운게사실이다. 근 로시간단축으로인해근로자의생활수준 이저하하지않도록근로시간단축과동시 에인사평가제도를개정해임금수준을조 정할필요가있다. 둘째, 유연한근로환경을만드는것이중 요하다. 일과육아를동시에담당하고있는 여성들은재택근무, 단시간근로제, 근무시 간선택제등유연한근무형태를더선호한 다. 일본여성의근로환경은과거에비해 크게개선되었지만, 여전히노동시장에서 차별을받는경우가많으며, 소위 끈적한 말단자리 (sticky floor, 능력과상관없이여성의승진을막는관행 ) 나 유리천장 (glass ceiling, 성과에관계없이여성의승진을막는장벽 ) 이여전히존재한다. 또한근로시간 120
단축과생산성향상을무리하게연결하면근로자의근로강도가강해져근로자의정신건강에해를끼칠수도있다. 따라서일괄적이고강제적인제도의적용보다는각각의근로환경을고려한유연한근로환경을만드는것이필요하다. 셋째, 기업의실정을고려할필요가있다. 일본정부가다양한정책을실시하는것은좋지만기업의상황을고려하여무리없이정책을실시하는것이바람직하다. 특히중소기업이나영세기업은대기업에비해새로운제도를실시할수있는인력이나재원이부족한게사실이기때문에, 무리한정책실시는대기업과중소기업에근무하는근로자간휴일격차를확대하는요인으로작용할수있다. 후생노동성의 취업환경종합조사 (2016년 ) 에의하면, 2015년기준 주 5일근무제 를채택하는기업의비율은종업원수 1000 명이상기업이 69.1% 로종업원수 300~999명 (60.0%), 100~299명 (49.6%), 30~99명 (47.2%) 인기업보다높게나타났다. 또한상술한닛세이기초연구소의조사결과에따르면, 프리미엄금요일제도의실시율도대기업은 2.6% 인데비해, 중견기업과중소기업은모두 1.2% 로매우낮게나타났다. 장시간근로를해소하기위한정책이근로자간휴일격차가확대되는결과를낳지 않도록신중한논의와검토후정책을실시할필요가있다. 한편, 근로시간단축은근로자의건강상태를개선시켜생산성을향상하고기업의수익구조를개선할뿐만아니라의료비지출을줄여사회보장제도의재정건전화에도기여할것으로기대된다. 이에따라일본정부는근로시간단축과함께건강경영의보급도적극추진한다. 건강경영은기업이근로자의질병예방과건강증진을지원함으로써근로자가더욱건강하게근무하고이를통한생산성향상을실현하는경영으로정의된다. 최근일본정부가추진하는재정건전화정책은공적사회보험료등사회보장비용에대한기업부담을증가시키는요인으로작용하는데, 근로시간단축에의해건강경영이실현되면의료비지출이감소하여국민의료비및기업부담이감소하는효과로연결될수있다. 일본정부가근로시간단축을추진하는또하나의이유라고할수있다. 일본정부의장시간근로정책은정부와연구자들사이에심도있는논의가이뤄지고있다는점에서는높이평가할수있다. 단, 이러한논의및대책이근로자의건강및생활만족도향상을우선하여실시되기보다는생산성향상및노동력부족해소, 국제사회보장동향 121
소비촉진등거시적수치개선만을중심으 로실시되고있는점은우려스럽다. 참고문헌厚生労働省.(2016). 平成 28 年版過労死等防止対策白書. 厚生労働省. 就労条件総合調査: 結果の概要 각년도. 厚生労働省. 毎月勤労統計調査. 金明中. (2017). 過重労働 長時間労働是正のための取り組み課題 働き方改革 との関連. 月間労働調査. 2017년 5월호. 金明中 白波瀨康雄.(2017). ニッセイ景況アンケート調査結果-2017 年度調査. 122