2012.7.9 제 190 호 복지국가스웨덴의연금개혁과시사점 포커스 생애자산배분측면에서목표기간펀드확산이주는시사점 금융보험해설 손해보험의이해 7: 해약환급금과표준해약환급금제도 국내금융뉴스 보험모집조직의양적성장및질적개선 3/4 분기중소기업및가계자금난심화우려 해외금융뉴스북미 _ 미대법원, 건강보험개혁법합헌판결유럽 _ 유럽재정위기확산으로글로벌제조업경기부진일본 _ 기업업황은소폭개선되었으나비관적경기전망유지중국 _ 세금개혁안시범시행지역확대 금융시장주요지표 와포커스는연구자개인의의견이며, 보험연구원의공식견해가아님을밝힙니다. 서울시영등포구여의도동 35-4 8 층보험연구원 ( 문의 : 김세환부장 / 02-3775-9051)
KiRi Weekly 2012.7.9 복지국가스웨덴의연금개혁과시사점 류건식선임연구위원 요약 대표적인복지국가인스웨덴은공적연금의지속가능성을제고하고사적연금의역할을강화하는방향으로 공사연금을전면적으로개혁하였음. 공적연금개혁으로인해노후소득중공적연금의비중은축소된반면 퇴직연금및개인연금의역할은확대되어노후소득보장의책임주체가국가에서개인및기업으로전환됨. 공적연금개혁의내용은첫째, 기존의법정소득비례연금제도를폐지하고대신기여와급여가비례하는명목확정기여방식 (Notional Defined Contribution) 의소득연금과개인계좌형태의수익연금 (Premium Pension) 을도입하였음. 이를통해, 급여수준을인구구조변화에자동적으로연동시켜공적연금제도의지속가능성을제고하였음. 둘째, 기초보장을강화하기위해기존의기초연금제도를폐지하고보증연금 (Guaranteed Pension) 을도입하여소득이없거나소득이낮은저소득층에대한노후소득보장을강화하였음. 또한사적연금인퇴직연금제도는사무직노동자, 생산직노동자, 중앙정부공무원, 지방정부공무원등 4개직군별로다양한퇴직연금을도입하고공적연금의확정기여형도입에맞추어확정급여형 (DB형) 에서확정기여형 (DC형) 으로전환, 개인책임에의한투자상품선택과운용수익률제고가이루어지도록함. 중앙및지방정부공무원에게도퇴직연금가입이허용되어단일의특수직역연금형태로이루어진우리나라와달리스웨덴공무원의노후소득보장체계는국민연금, 퇴직연금, 개인연금등 3층노후소득보장체계의형태를띠고있음. 인구고령화로공적연금의재정부담이가중되고있는우리현실에서복지국가인스웨덴의연금개혁은다음의정책적시사점을제공할것으로보임. 첫째, 공적연금의재정안정화를통한연금제도의지속가능성제고를위해시장기능에입각한근본적인연금제도개선을검토해볼필요가있음. 둘째, 국민연금의역할축소및사적연금강화의보완조치로, 저소득계층의노후소득보장강화를위한최저보증연금제도도입을장기적으로검토할필요가있음. 셋째, 현행특수직역연금을점진적으로국민연금, 퇴직연금, 개인연금등 3층노후소득보장체계로전환하여제도의형평성을도모할필요가있음. 1
1. 검토배경 스웨덴등북유럽국가들은인구고령화등에직면하면서연금재정안정화를위한개혁을추진함. 스웨덴은 2000년대후반연금개혁을일단락지었으며, 노르웨이, 핀란드, 덴마크등나머지북유럽국가들은연금제도개혁을지속하고있음. 공적연금의급여수준을인구구조변화등에자동적으로연동하여하향조정하는방식으로연금제도개혁을추진함. 대표적인복지국가인스웨덴은고령화에따른연금재정악화등을고려해공적연금의지속가능성을제고하고사적연금의역할을제고하는방향으로공사연금을개혁함. 기존의기초연금제도를폐지하고소득연금, 수익연금중심으로운영하되, 저소득계층을위해최소한의연금을보장하는방식으로공적연금을개혁하고, 생산직근로자등 4대직군별로 DC형중심의퇴직연금을운영하는방향으로사적연금을개혁함. 이러한스웨덴의연금개혁은그리스, 이탈리아등남유럽국가들이나프랑스등서유럽국가들과달리큰갈등없이사회적합의과정을거쳐단시일내에획기적으로이루어짐. 우리나라역시급격한인구고령화에따라공적연금의재정부담가중이예상되고저소득계층의노후소득보장문제가사회적로대두되고있어공사연금간유기적역할분담을위한근본적인연금제도개선이필요한것으로판단됨. 고령화에따른공적연금의재정부담을감안하여어떠한기조하에서연금제도의운용틀을구축하고시행하느냐여부는우리나라의최대현안과제임. 이런점에서사회적합의에의해전면적으로연금개혁이이루어진스웨덴의개혁사례를통해연금제도의개선방향을모색하는것은의미가있음. 이에본고는스웨덴의연금개혁배경및과정을살펴보고연금개혁내용및특징을살펴보고정책적 시사점을제시하고자함. 2
2. 연금개혁의배경및과정 고령사회에서부과방식의연금제도는지속가능성을확보하기어려울것으로판단되어제도개혁의필요성이제기되었음. 평균수명이길어지면노동시장을떠난후 15 20 년간연금소득에주로의존하므로연금수급연령을조정하여연금수급기간이일정하도록함으로써세대간형평성을제고해주기위한장치가필요하게됨. 인구고령화를미래사회의심각한문제로인식하게된 1990 년대부터본격적으로연금지출을축소하기 위한다양한제도개혁을추진함. 특히잦은경제위기로인한미래경제여건에대한불확실성확대로국가의노후소득보장에대한부 담수준을낮추고개인의소득보장책임을강화할필요성을느끼게됨. 법정소득비례연금이기여에비해급부가지나치게관대하게설계되어재정적유지가어렵고또한보험료납부소득상한을초과하는근로자규모가점점많아져정액연금화가될것으로예측되어개혁에대한필요성이존재함. 이런상황에서 1980년대경제위기를겪으면서공적연금제도를유지하기가더욱어려워짐에따라 1991년부터개혁을추진함. 1992년연금개혁실무위원회의보고서가제출되었고 1994년 5개정당의합의가이루어졌으며 1994년연금개혁법안이마련됨. 1998 년공적연금개혁이이루어졌으며이에맞추어퇴직연금중심의사적연금개혁은 2007 년까지이 루어짐. 3
3. 연금개혁의내용 스웨덴의연금제도는공적연금, 퇴직연금, 개인연금으로구성된 3 층구조이며공적연금은최저보증연금, 소득연금, 수익연금으로, 퇴직연금은사무직근로자, 생산직근로자, 중앙정부공무원, 지방정부공무원 등 4 가지직군별로구성됨. 사적연금 구분개혁이전개혁이후 개인연금 개인저축, 개인연금 퇴직연금 DB 형중심의퇴직연금 DC 형중심의퇴직연금 공적연금 < 표 1> 연금개혁이전및이후의연금제도 법정소득비례연금, 기초연금제도 명목확정기여방식의소득연금, 수익연금, 최저보증연금 공적연금개혁은명목기여방식의소득연금과개인계정형태의수익연금을도입하는형태로, 사적연금개혁은직군별확정기여형퇴직연금으로전환하는형태로이루어짐. 확정기여방식으로의전환에따라생산직노동자와사무직노동자를대상으로하는퇴직연금의경우보험료율이상향조정되어급여수준이인상됨. - 공적소득비례연금이명목확정기여방식으로전환되면서급여의소득대체율이낮아진것에대한보완책으로퇴직연금의노후소득보장기능을강화함. 가. 공적연금부문 공적연금은최저연금수준을보장하는보증연금 (Guarantee Pension), 명목확정기여방식의소득연금 (Income Pension), 그리고수익연금 (Premium Pension) 중심으로개혁됨. 4
< 표 2> 스웨덴의공적연금체계 구분유형세부내용 공적부문 보증연금 소득연금 ( 명목확정기여방식 ) 수익연금 연금수령액이일정수준이하인국민을대상 최저보장수준과실제연금액의차이에해당하는부분을지급 소득비례연금으로공적연금총보험료 18.5% 중 16% 를 NDC 에적립 NDC 급여수준은 GDP 성장률에따라조정되며퇴직시경제적인구요인에의해변동 1998 년연금개혁시등장한공적연금중사적연금시장을활용한연금제도 NDC 에적립하고남은 2.5% 를적립하여개인이본인책임하에투자 공적연금체계에서저축기능은수익연금이, 보험기능은소득연금이, 그리고소득재분배를통한빈곤완화기능은보증연금이담당함. - 소득연금, 수익연금, 그리고보증연금등의공적연금적용대상은스웨덴국내에거주하고있는 16세이상모든국민. - 공적연금의보험료율은급여의 18.5% 이며피용자들은고용주와각각절반씩부담하고, 자영자는본인이전액부담함. 급여의 16% 는소득연금에할당되어연금수급자의급여지급을위한재원으로사용하되, 2.5% 는수익연금의개인계정에적립하도록규정함. 소득연금 (Income Pension) DB형소득비례연금을대체하여명목확정기여방식 (Notional Defined Contribution) 의소득연금 (Income Pension) 을도입함. 명목확정기여란확정기여방식과동일하게사전에확정된보험료를각각의개인계정에적립하고개인계정에축적된보험료와수익으로지급하는방식임. - 납입된보험료는실제투자를하는것이아니라개인계정의장부에기록되고투자수익은실제투자수익이아닌사전에결정된이자율로계산되므로확정기여방식과차이가존재함. - 명목확정기여방식은기존제도에의한연금수급자에게급여를지급하면서동시에가입자의보험료기여와급여를강하게연계시키는보험수리원칙에기초한제도임. 1) 1) 명목확정기여방식은급여를기여에비례시키고기대여명을반영하는등민간의확정기여연금의운영을따르면서도부과방식으로운영된다. 이방식의장점은현행기여율수준으로도재정안정화가가능하여보험료인상등정치적위험을감수할필요가없고급여가보험수리적으로계산되기때문에조기퇴직을억제하고제도운영의투명성이보장된다는점이다. 5
소득연금은가입자들이 61 세부터연금수급연령을선택할수있으며, 본인의희망에따라노령연금 을신청하거나부분연금을수급할수있음. - 전체수급자의 2/3 정도가 65 세에소득연금을수급함. 수익연금 (Premium pension) 공적연금부분중에서일정한부분을개인의책임하에운용할수있는제도임. 수익연금의급여형태는본인의선택에따라일시금또는연금모두가능하며연금형태인경우에도종신연금이나잔여기여여명기간의연금이냐에따라수익률을달리적용하고있음. - 연금방식으로급여를수급하는경우각각종신연금은보험료가급여의 2.2%, 잔여기대수명기간의연금은급여의 3.9% 를적용하고있으며, 급여의 0.1% 를수수료로공제하고있음. 보증연금 (Guaranteed Pension) 저소득계층의노후소득보장기능을제고하기위해기초연금제도를폐지하고보증연금 (Guaranteed Pension) 제도가도입됨. 기존의연금제도하에서는일정연령이상의모든노인에게동일한수준을지급하는기초연금이노인계층의빈곤방지기능을수행하였으나새로운연금체제에서는연금급여액이일정수준이하인사람들에게최소한의연금을보장하는보증연금으로대체됨. - 보증연금은개인의자산이나사적연금의급여액을고려하지않고공적연금의급여액만을고려하며, 재원은중앙정부의조세재원으로충당됨. - 보증연금의급여는소득연금과수익연금의급여합계액이독신은기준소득의 3.07배, 부부는 2.72배이하인경우에지급함. - 보증연금급여지급의기준은독신의경우월 10,950 크로네 (SEK: Svensk Krona), 부부의경우월 9,701 크로네 2) 이며, 연금수급액이기준소득의 1.26배인월 4,494 크로네이하인경우최저보장급여기준인월 7,597 크로네에부족한금액 (3,103크로네 ) 을보증연금으로지급함. - 연금액이월 4,494 10,950 크로네구간에해당하는경우에는비율에따라보충급여액을계산함. 2) 2012 년 7 월 4 일현재 1 크로네는 163.63 원임. 6
나. 사적연금부문 3) 직역연금 (Occupational Pension) 인퇴직연금은개별기업단위가아닌산업별또는직역별단체협약에의해서설계됨. 퇴직연금은중앙정부공무원을대상으로하는 PA03, 지방정부공무원을대상으로하는 KAP-KL, 스웨덴노동조합연맹에가입된기업의근로자를대상으로하는 SAF-LO, 기타기업에근무하는근로자를대상으로하는 ITPK 등 4가지형태로이루어짐. 구분 민간부문 공공부문 ITPK SAF-LO PA03 KAP-KL 시행시기 2007 1996 2003 1998 적용연령 1979 년이후출생자 1968 년이후출생자 1973 년이후출생자 1971 년이후출생자 적립개시연령 25 세 21 세 23 세 21 세 특징 사무직근로자를위한연금으로 2007 년운영방식을 DC 형으로변경 연금자산의 50% 이상을안전자산에투자하도록규정 < 표 3> 퇴직연금 ( 직역연금 ) 유형및보험료율 생산직근로자를위한연금으로 1996 년 DB 형에서 DC 으로전환 중앙정부공무원을위한연금으로 DC 형연금제도를도입 주 : ITPK(Industries Tillggspension Komplletterande), SAF(Svenska Arbetsgivareforeningen). 자료 : Swedish Institute for Social Research. 지방정부공무원을위한연금으로 DC 형연금제도를도입 사무직근로자를위한퇴직연금 1979년이전출생자는확정급여방식을적용하고 1979년이후출생자는확정기여방식의연금제도를적용함. 2007년의대대적인제도개혁을통해확정기여방식의퇴직연금이새로도입되었으며보험료율은기준소득 7.5배이하는급여의 4.5%, 7.5배초과분에대해서는 30% 임. 4) 3) 사적연금 ( 퇴직연금, 개인연금 ) 부문의내용은개혁의대상이된퇴직연금을중심으로살펴보고자함. 4) 스웨덴에서는보험료산정을위해매년기준소득 ( 소득기준액 ) 을발표하는데그금액을기준으로등급을나누어등급별로보험료가차등화된다. 그금액을 base amounts 또는 income base amounts 라고하는데 2009 년기준 50,900 크로네 ( 약 677 만원 ) 이다. 7
- 완전급여를수급하기위해서는 30 년이상재직자가 65 세에도달하여야하며, 이때기준소득 7.5 배이하의급여에대해서는 10%, 기준소득 7.5 배 20 배의급여에대해서는 65%, 그리고 기준소득 20 배를초과하는급여에대해서는 32.5% 의급여율을적용하여급여액을산정함. 생산직근로자를위한퇴직연금생산직근로자를위한퇴직연금은개별기업단위가아니라스웨덴고용주연맹과노동조합연맹사이의단체협약에의해서구체적인내용이결정되므로, 사적제도임에도불구하고사실상공적제도와마찬가지로보편화되어있으며, 전체생산직근로자의 90% 이상이제도의적용을받고있음. 년도 < 표 4> 스웨덴생산직근로자퇴직연금보험료율 기준소득 7.5 배이하의급여 (%) 기준소득 7.5 배초과의급여 (%) 2007 3.5 3.5 2008 3.9 6.0 2009 4.0 12.0 2010 4.1 18.0 2011 4.3 24.0 2012 4.5 30.0 생산직근로자를위한퇴직연금은원래확정급여방식이었으나 1996년확정기여방식으로전환되었으며, 2007년새로운단체협약을통해보험료율을단계적으로상향조정함. - 기준소득 7.5배이하의급여에대해기존보험료를급여의 3.5% 에서 2012년까지 4.5% 로인상하는반면 7.5배이상의급여에대해보험료율을 3.5% 에서 2012년까지 30% 로인상함. - 퇴직연금가입대상자는 21세이상이어야하며일반적으로수급연령은 65세이나 55세부터수급이가능함. 중앙및지방정부공무원을위한퇴직연금중앙정부공무원을위한퇴직연금은확정급여방식을채택하고있으며, 여기에추가하여확정기여방식의보충제도가존재함. - 완전연금을받기위해서는 30년의재직이필요하며, 급여산정을위한소득기준은퇴직직전 5년급여를평균한값임. 8
지방정부공무원을위한퇴직연금은확정기여방식이며, 보험료율은급여의 3.4 4.5% 범위에서 지방정부에따라차이가있음. 4. 연금개혁의특징 가. 공적연금제도의지속가능성강화 확정급여방식의소득비례연금을명목확정기여방식의소득연금으로전환함으로써공적연금제도의지속가능성을구조적으로확보함. 고령화로인한노인세대부양비용의증가는각개인의근로기간을연장하거나은퇴이전에개인저축을늘림으로써대응함. 노후소득보장에서직접적보장주체인국가의역할은감소한반면, 퇴직연금보험료인상과운용방식의변화, 수익연금도입으로개인과기업의노후소득보장역할은확대됨. 공적연금개혁으로인해노후소득중공적연금의비중은축소된반면, 퇴직연금의노후소득보장기능은확대되는등노후소득보장체계가사적연금을중요시하는방향으로변화함. 명목확정기여방식으로의전환은실질적으로공적연금급여수준을낮추는효과가있으며, 수익연금은공적연금의일부이나투자수익을발생시킨다는점에서사적연금과유사함. 공적연금의기여율이 18.5% 로고정됨에따라공적연금의소득대체율은점차낮아질전망임. - 2005년최종임금대비 53% 였던평균임금소득자의공적연금소득대체율은 2010년 50%, 2030 년 43%, 2050년 40% 로줄어들것으로예측됨. 나. 기초보장강화및직군별퇴직연금적용 공적연금축소및사적연금강화를핵심으로하는연금개혁의가장큰피해자가저소득계층이라는점 을고려하여최저보증연금제도를새롭게도입, 저소득계층의노후소득보장기능을강화함. 9
기존의일반공적부조제도에서분리하여노인의특수한요구에맞추어수급요건과급여수준을정함으로써저소득층의기초적보장을강화하고자도입함. 명목확정기여방식의연금제도는장기적재정안정성에도움이되지만기존의확정급여방식의연금제도에비해소득대체율이저하된다는문제가있음. 또한퇴직연금의유형이민간부문, 공공부문등 4가지형태로이루어져퇴직연금제도를직군별로다양화함. 사학연금, 공무원연금, 군인연금등특수직역연금으로이루어진우리나라와달리스웨덴공무원노후소득보장체계는국민연금, 퇴직연금, 개인연금등 3층노후소득보장체계로이루어짐. 즉, 민간부문의 3층노후소득보장체계에부합하도록공공부문도 3층노후소득보장체계를갖추도록함으로써제도의형평성을도모함. 다. 연기금운용에서개인의역할강화 소득비례연금및수익연금모두확정기여형 (DC 형 ) 형태로운용됨으로써개인의운용능력을보다중시 하는방향으로공적연금운용방식이변화함. 개인운용능력이공적연금의소득대체율에영향을미치게되었음. 또한퇴직연금운용방식이 DB형중심에서 DC형중심으로전환됨에따라퇴직연금의가입과연금기금운영에서집단성이약화되고개별성은강화됨. 생산직근로자퇴직연금은 1996년, 지방공무원퇴직연금은 1998년, 사무직근로자퇴직연금은 2007년부터확정기여형으로운용됨. 5. 시사점 인구고령화에따른공적연금 ( 국민연금, 특수직역연금 ) 의재정부담이가중되고있는현실에서대표적인 복지국가인스웨덴의전면적인연금개혁은대략다음과같은시사점을주고있음. 10
공적연금의재정안정화를도모하고연금제도의지속가능성을제고하기위해시장기능에입각한근본 적인연금제도개선을검토해볼필요가있다는점임. 우리나라는기초노령연금과국민연금을분리하여운용하고있으며국민연금중소득비례부분이확정형으로이루어져인구구조변화에따른연금재정부담이가중될우려가있음. 이에스웨덴의공적연금처럼국가의재정부담을최소화하기위해명목확정기여방식의소득연금, 수익연금등의형태로소득비례연금제도를개선하는것을전향적으로검토해볼필요가있음. 국민연금의역할축소와사적연금강화의보완조치로저소득계층의노후소득을실질적으로보장하기위해최저보증연금제도의도입을장기적으로검토할필요가있다는점임. 저소득계층의안정적인노후생활을위해현행기초노령연금제도를최저보증연금제도로전환하는방안을적극검토할필요가있음 공적부문역시단일의특수직역연금에서탈피하여점진적으로국민연금, 퇴직연금, 개인연금등의 3 층 소득보장틀에서노후소득보장이이루어지도록특수직역연금개선을검토할필요가있음. 11